L'organisation des transports non urbains par la région

Le cadre juridique de la compétence régionale

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a profondément reconfiguré la répartition des compétences en matière de transport. Avant cette réforme, les services non urbains de transport relevaient de la compétence du département, en application de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982. Le transfert de cette compétence à la région, opéré au 1er janvier 2017, s'inscrit dans la logique de renforcement de l'échelon régional voulue par le législateur.

Les transports non urbains recouvrent l'ensemble des services réguliers et des services à la demande organisés en dehors du ressort territorial des autorités organisatrices de la mobilité urbaine. Il convient de les distinguer des transports urbains, qui relèvent des communes ou de leurs groupements dans le cadre de la compétence d'organisation de la mobilité prévue aux articles L. 1231-1 et suivants du code des transports.

La région exerce cette compétence en qualité d'autorité organisatrice de transport (AOT), devenue autorité organisatrice de la mobilité régionale depuis la loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019. Ce texte a d'ailleurs modernisé le cadre juridique en substituant la notion de mobilité à celle de transport, afin d'englober l'ensemble des modes de déplacement.

Les modalités d'exécution du service

La région dispose d'un choix dans les modalités d'exécution du service de transport non urbain. Elle peut assurer le service en régie, c'est-à-dire directement par ses propres moyens, ou recourir à des entreprises publiques ou privées liées par une convention à durée déterminée.

Cette convention s'analyse juridiquement comme un contrat de concession de service public ou un marché public de services, selon les modalités de rémunération du cocontractant et le transfert ou non du risque d'exploitation. Le droit de l'Union européenne, notamment le règlement (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, encadre les conditions d'attribution de ces contrats. Ce règlement autorise, sous certaines conditions, l'attribution directe de contrats de service public de transport à un opérateur interne.

La durée déterminée de la convention répond à l'exigence de remise en concurrence périodique, principe fondamental du droit de la commande publique consacré par le code de la commande publique (ordonnance du 26 novembre 2018 et décrets du 3 décembre 2018). Le Conseil d'État a rappelé à plusieurs reprises que la durée des contrats de délégation de service public doit être limitée et proportionnée aux investissements demandés au délégataire (CE, 8 février 2010, Commune de Chartres).

L'exclusion du transport scolaire des élèves handicapés

Le législateur a expressément exclu du champ de la compétence régionale les services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires. Cette compétence demeure exercée par le département, conformément à l'article L. 3111-1-1 du code des transports.

Cette exception se justifie par la nature particulière de ce service, qui relève davantage de l'action sociale et médico-sociale que de l'organisation des transports. Le département, en sa qualité de chef de file de l'action sociale (article L. 1111-9 du CGCT), apparaît comme l'échelon le plus pertinent pour assurer la coordination entre le transport adapté et l'accompagnement global de l'élève en situation de handicap. La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a d'ailleurs renforcé les obligations des collectivités en matière d'accessibilité.

Le cas particulier des syndicats mixtes de transport

La loi NOTRe a prévu une clause de sauvegarde au profit des syndicats mixtes qui, à la date de sa publication, exerçaient déjà simultanément la qualité d'autorité organisatrice des transports urbains et des transports non urbains. Ces syndicats conservent cette double qualité, par dérogation au principe du transfert à la région.

Le syndicat mixte est un établissement public de coopération qui associe des collectivités territoriales, des groupements de collectivités, voire d'autres personnes morales de droit public (articles L. 5711-1 et suivants du CGCT pour les syndicats mixtes fermés, L. 5721-1 et suivants pour les syndicats mixtes ouverts). Leur souplesse institutionnelle en fait un outil privilégié pour organiser les transports à une échelle supra-communale cohérente avec les bassins de mobilité.

Cette disposition transitoire traduit le souci du législateur de ne pas déstabiliser les organisations existantes qui avaient déjà atteint une intégration satisfaisante entre transports urbains et non urbains. Elle illustre le principe de continuité du service public, qui impose d'assurer la permanence et la régularité des prestations (CE, 7 août 1909, Winkell).

La distinction entre transport urbain et non urbain : un enjeu de qualification

La frontière entre transport urbain et non urbain a longtemps été déterminée par le périmètre de transport urbain (PTU), notion introduite par la LOTI de 1982. La LOM du 24 décembre 2019 a supprimé cette notion au profit du ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité, ce qui modifie les critères de qualification.

Cette distinction emporte des conséquences juridiques importantes : régime de financement (versement mobilité), autorité compétente, règles de tarification et conditions de délégation du service. Le juge administratif a été amené à préciser les contours de cette qualification dans plusieurs affaires, en recherchant si le service présentait un caractère essentiellement urbain ou interurbain au regard de son itinéraire, de sa fréquence et de sa clientèle.

À retenir

• La compétence d'organisation des transports non urbains (réguliers et à la demande) a été transférée du département à la région par la loi NOTRe du 7 août 2015, avec effet au 1er janvier 2017.
• Le service peut être assuré en régie ou par des entreprises publiques ou privées liées par une convention à durée déterminée, dans le respect du droit de la commande publique.
• Le transport spécial des élèves handicapés reste de la compétence du département, en cohérence avec son rôle de chef de file de l'action sociale.
• Les syndicats mixtes exerçant déjà la double compétence (transports urbains et non urbains) avant la loi NOTRe conservent cette qualité par dérogation.
• La LOM du 24 décembre 2019 a modernisé le cadre en substituant la notion de mobilité à celle de transport et en supprimant le périmètre de transport urbain.