L'autorité organisatrice de la mobilité : compétence, répartition et enjeux territoriaux

Genèse et fondements de la compétence mobilité

La notion d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est le fruit d'une longue évolution législative. La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 a posé les bases de l'organisation des transports publics en France en consacrant le droit au transport comme un droit fondamental. Ce texte fondateur a institué les premières autorités organisatrices de transport urbain (AOTU), confiées aux communes et à leurs groupements.

La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) a profondément remanié ce cadre en substituant à la notion de "transport" celle, plus large, de "mobilité". Ce changement terminologique n'est pas anodin : il traduit le passage d'une logique centrée sur l'offre de transport collectif à une approche globale intégrant les mobilités actives (vélo, marche), le covoiturage, l'autopartage et les services de mobilité numérique. L'article L. 1231-1 du Code des transports, dans sa rédaction issue de la LOM, définit désormais le périmètre de cette compétence élargie.

Répartition de la compétence entre échelons territoriaux

Le législateur a établi une architecture à plusieurs niveaux pour l'exercice de la compétence mobilité. Les communautés urbaines, les métropoles et les communautés d'agglomération exercent de plein droit la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité sur leur ressort territorial, conformément aux articles L. 5215-20, L. 5217-2 et L. 5216-5 du Code général des collectivités territoriales.

Pour les communautés de communes, la situation est différente. La compétence mobilité ne figure pas parmi leurs compétences obligatoires. Elles pouvaient, jusqu'au 1er juillet 2021, se saisir volontairement de cette compétence en l'inscrivant parmi leurs compétences optionnelles ou facultatives. La LOM avait fixé cette date butoir pour permettre aux communautés de communes de délibérer sur la prise de compétence.

Depuis le 1er juillet 2021, la région exerce de plein droit la compétence d'autorité organisatrice de la mobilité sur tous les territoires où aucune communauté de communes ne s'en est saisie. Ce mécanisme de subsidiarité ascendante garantit une couverture intégrale du territoire national par une AOM, mettant fin aux anciennes "zones blanches" de la mobilité.

Le rôle pivot de la région

La région occupe une place centrale dans l'architecture de la mobilité. Elle est, en vertu de l'article L. 1231-3 du Code des transports, autorité organisatrice de la mobilité régionale. À ce titre, elle est responsable des services de transport ferroviaire régional de voyageurs (TER) et des services routiers interurbains, compétence qui lui a été transférée par la loi NOTRe du 7 août 2015 (qui a supprimé la compétence transport des départements au profit des régions).

Au-delà de cette compétence propre, la région assure une mission essentielle de planification de l'intermodalité à l'échelle régionale, conformément à l'article L. 1213-3 du Code des transports. L'intermodalité désigne la capacité d'un usager à utiliser successivement plusieurs modes de transport au cours d'un même déplacement, dans des conditions optimales de continuité. Le schéma régional de l'intermodalité (SRI) constitue l'outil de cette planification. Il vise à coordonner les politiques de mobilité menées par les différentes AOM du territoire régional et à assurer la cohérence des services offerts aux usagers.

Le versement mobilité : levier financier de la compétence

L'exercice effectif de la compétence mobilité repose largement sur le versement mobilité (anciennement "versement transport"), prévu aux articles L. 2333-64 et suivants du CGCT. Cette contribution, assise sur la masse salariale des employeurs de plus de 11 salariés, constitue la principale ressource propre des AOM. Son taux est fixé par l'organe délibérant de l'AOM, dans les limites plafonds fixées par la loi (variant selon la taille et la nature de l'EPCI).

La LOM a ouvert aux communautés de communes ayant pris la compétence mobilité la possibilité d'instituer le versement mobilité, y compris lorsqu'elles n'organisent pas de services réguliers de transport mais développent d'autres formes de mobilité (covoiturage, mobilités actives). Lorsque c'est la région qui exerce la compétence par substitution, elle peut également instaurer un versement mobilité additionnel sur le territoire concerné.

La clause de maintien des services communaux

Le législateur a prévu un mécanisme de sauvegarde au bénéfice des communes qui organisaient déjà des services de mobilité avant le transfert de la compétence à la région. Lorsqu'une communauté de communes n'a pas pris la compétence et que la région est devenue AOM par défaut, les communes qui assuraient déjà des services de transport peuvent continuer à les organiser librement, sous réserve d'en avoir informé la région. Cette disposition, inscrite à l'article L. 1231-1 du Code des transports, traduit un souci de continuité du service public et de respect de l'existant.

Cette clause s'inscrit dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui veille au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution). La décision du Conseil constitutionnel du 9 décembre 2010 (n° 2010-618 DC, loi de réforme des collectivités territoriales) rappelle que le législateur peut répartir les compétences entre collectivités, mais ne peut priver une collectivité d'une compétence sans motif d'intérêt général suffisant.

Contentieux et enjeux juridiques

La question de la répartition des compétences en matière de mobilité a donné lieu à un contentieux nourri. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de la compétence des AOM, notamment en matière de délégation de service public de transport. Dans l'arrêt CE, 7 avril 2004, Commune de Gruissan, la haute juridiction a rappelé que la compétence transport est une compétence globale qui ne peut être exercée de manière fragmentée par plusieurs autorités sur un même périmètre.

La question de l'articulation entre AOM locales et AOM régionale soulève également des difficultés, notamment en ce qui concerne la coordination tarifaire et l'intégration billettique. La LOM a cherché à y répondre en imposant l'ouverture des données de mobilité et en favorisant les contrats opérationnels de mobilité entre la région et les AOM locales.

À retenir

• La loi LOM du 24 décembre 2019 a remplacé les autorités organisatrices de transport par les autorités organisatrices de la mobilité, élargissant la compétence au-delà du seul transport collectif.
• Depuis le 1er juillet 2021, la région exerce la compétence mobilité sur tout territoire où la communauté de communes ne l'a pas prise, garantissant une couverture intégrale du territoire.
• La région assure en outre la planification régionale de l'intermodalité via le schéma régional de l'intermodalité (article L. 1213-3 du Code des transports).
• Le versement mobilité constitue le principal levier financier des AOM et peut être institué même en l'absence de transport collectif régulier.
• Les communes qui assuraient déjà des services peuvent continuer à les organiser après information de la région, en vertu d'une clause de sauvegarde prévue par la loi.