Finances publiques
Le dialogue de gestion est le processus par lequel les objectifs stratégiques votés par le Parlement sont déclinés en objectifs opérationnels et en dépenses concrètes. Il s'organise en cascade : le responsable de programme (Rprog) répartit les crédits en BOP confiés à des Rbop, qui les déclinent eux-mêmes en UOP confiées à des Ruo, chaque niveau respectant la fongibilité asymétrique.
La LOLF instaure une globalisation des crédits au sein des programmes, unités de spécialisation budgétaire. Les crédits y sont fongibles de manière asymétrique : les gestionnaires peuvent redéployer des crédits de personnel vers d'autres titres, mais jamais l'inverse, afin de maîtriser la masse salariale de l'État.
La régulation budgétaire permet à l'exécutif de modifier l'autorisation parlementaire en matière de crédits, sous conditions strictes encadrées par la LOLF. Trois leviers existent : la modification de l'affectation (virements et transferts, art. 12), du montant (décrets d'avance, art. 13) et de la répartition dans le temps (annulations art. 14 et reports art. 15). Ce mécanisme constitue une inversion remarquable de la hiérarchie des normes, le règlement modifiant l'autorisation législative dans les limites fixées par la loi organique.
La LOLF de 2001 a remplacé la nomenclature budgétaire par nature (titres/parties/chapitres) de l'ordonnance de 1959 par une nomenclature fondée sur la finalité des dépenses, organisée en missions (interministérielles) et programmes (monoministériels). Chaque programme est assorti d'un dispositif de performance (PAP ex ante, RAP ex post). Le PLF 2024 comporte 33 missions et 134 programmes pour 445,8 Md€ de dépenses nettes, avec un déficit attendu de 146,9 Md€.
La LOLF introduit un pilotage par la performance fondé sur une nomenclature en missions et programmes, avec des objectifs et indicateurs formalisés dans les PAP. Elle accorde aux gestionnaires publics une liberté managériale accrue dans l'affectation des crédits, assortie de mécanismes de régulation budgétaire permettant à l'exécutif d'aménager l'autorisation parlementaire en cours d'exercice.
Dès la promulgation de la loi de finances, un décret de répartition désigne les ministres bénéficiaires des crédits par programme (article 44 LOLF), matérialisant la mise à disposition des crédits. Les verts budgétaires récapitulent le budget voté avec un haut niveau de détail, sans obligation de publication au Journal officiel, et se distinguent des bleus budgétaires qui portent sur le projet de loi de finances.
Le droit d'amendement parlementaire en matière financière est strictement encadré par l'article 40 de la Constitution : interdiction absolue d'aggraver une charge publique (même compensée), possibilité de diminuer une recette si elle est compensée par une autre recette réelle, immédiate et bénéficiant aux mêmes entités. La LOLF a considérablement revalorisé ce pouvoir en faisant de la mission l'unité de charge, permettant aux parlementaires de redéployer des crédits entre programmes et entre ministères au sein d'une même mission.
L'examen du PLF obéit à des délais stricts : 40 jours pour l'Assemblée nationale, 15 à 20 jours pour le Sénat, et un délai global de 70 jours. L'urgence est de droit pour les lois de finances, excluant la deuxième lecture classique. En cas de carence parlementaire, le gouvernement peut recourir aux ordonnances, mais pas en cas de rejet exprès du PLF.
L'élaboration du PLF est un monopole gouvernemental (article 39 Constitution, article 38 LOLF), coordonné par le Premier ministre et le ministre des Finances, avec la direction du budget comme cheville ouvrière. Le processus s'étend sur une année complète en trois phases (cadrage dès janvier N-1, restitution avec les lettres-plafonds vers mai, finalisation pendant l'été) avant adoption en conseil des ministres en septembre et dépôt à l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre. Le Parlement est associé via le DOFP et le HCFP rend un avis sur la crédibilité des prévisions macroéconomiques et la cohérence avec les engagements pluriannuels.
La LFI 2020 a créé le rapport sur l'impact environnemental du budget (accompagnant le PLF 2021), remplaçant un jaune et marquant la prise en compte de la question climatique comme finalité structurante de l'action publique. La budgétisation verte (green budgeting) permet de quantifier l'impact environnemental des mesures budgétaires. Par ailleurs, le jaune sur les transferts aux collectivités est devenu une annexe blanche depuis le PLF 2024, pouvant désormais faire l'objet d'un débat parlementaire.
Le PLF est accompagné de quatre catégories d'annexes budgétaires identifiées par couleur : les blancs (documents de cadrage incluant le rapport économique, social et financier), les bleus (annexes obligatoires détaillant les crédits par mission, modifiables et à valeur législative, incluant les PAP), les jaunes (annexes informatives pour le contrôle parlementaire, non modifiables) et les oranges (DPT présentant les politiques transversales). Les dépenses fiscales, mesures dérogatoires à la norme fiscale estimées à 78,7 Md€ en 2024, sont analysées dans le fascicule « Voies et moyens ».
Le PLF est structuré en un article liminaire (OMT), une première partie (autorisations de recettes, dispositions fiscales, article d'équilibre) et une seconde partie (ventilation des crédits en AE/CP, plafonds d'emplois). L'article 42 LOLF impose l'adoption de la première partie avant la discussion de la seconde, principe clarifié après la censure constitutionnelle de 1979 (CC 79-110 DC). Sept états législatifs annexés complètent le PLF depuis 2023.
Les lois de finances ont valeur législative ordinaire mais une normativité aménagée (caractère prévisionnel, limite d'un an). L'autorisation parlementaire diffère selon les recettes (purement évaluatives, soumises au principe de non-affectation) et les dépenses (crédits d'engagement limitatifs, crédits de paiement limitatifs sauf exceptions comme la charge de la dette). Les crédits sont spécialisés par programmes depuis la LOLF.
L'article 1er de la LOLF distingue cinq catégories de lois de finances : la LFI (autorisation initiale), les LFR (ajustements en cours d'exercice), la LFG (introduite en 2021, limitée aux ajustements de crédits sans disposition fiscale nouvelle), la loi relative aux résultats de la gestion (ex-loi de règlement, objet comptable), et les lois de l'article 45 (continuité en l'absence d'autorisation votée à temps).
Le budget et la loi de finances sont deux notions distinctes depuis l'ordonnance de 1959, clarifiées par la LOLF. Le budget est un acte de prévision et d'autorisation matérialisé sous forme de lois de finances, mais la notion de loi de finances est plus large car elle peut contenir des dispositions non budgétaires et certaines lois de finances n'ont pas d'objet budgétaire.
Le budget de l'État prend la forme de lois de finances, mais les deux notions ne coïncident plus depuis la Ve République. Le fondement constitutionnel de la forme législative réside dans le principe du consentement à l'impôt (article 14 DDHC). La LOLF du 1er août 2001 constitue le cadre organique actuel et a introduit une budgétisation par programmes orientée vers la performance.
Les budgets locaux reposent sur une double nomenclature : par nature (logique de moyens, huit classes de comptes) et par fonction (analyse finaliste des politiques publiques). Les communes de moins de 3 500 habitants votent par nature sans obligation de présentation fonctionnelle croisée, tandis que les autres collectivités doivent compléter leur vote par une présentation dans la codification alternative. Si les collectivités restent en marge de la budgétisation par programmes de la LOLF, elles s'inscrivent néanmoins dans des stratégies managériales inspirées du modèle entrepreneurial.
Les nomenclatures comptables des collectivités territoriales sont inspirées du Plan Comptable Général des entreprises, avec huit classes de comptes structurées en comptes de bilan, de résultat et spéciaux. La M57, généralisée au 1er janvier 2024 à toutes les collectivités, parachève un mouvement d'harmonisation et de modernisation initié par la M14 (communes, 1997), la M52 (départements, 2004) et la M71 (régions, 2007), en transposant les principes de régularité, prudence et sincérité issus de la gestion privée.
L'article 27 de la LOLF instaure un cadre comptable tridimensionnel pour l'État comprenant la comptabilité budgétaire (existante depuis 1959), la comptabilité générale (approche patrimoniale en droits constatés, certifiée par la Cour des comptes) et la comptabilité analytique (mesure des coûts pour éclairer la gestion). Cette triple comptabilité, précisée par le décret GBCP, traduit la convergence entre les volets budgétaire et comptable de la gestion publique au service de la performance.
La LOLF du 1er août 2001 a remplacé la logique de moyens de l'ordonnance de 1959 par une logique de résultats fondée sur la budgétisation par programmes. Les crédits sont désormais spécialisés par programmes (unités monoministérielles), regroupés en missions (potentiellement interministérielles), avec un pilotage par la performance via les PAP et les RAP. Le dialogue de gestion s'organise en trois niveaux (programme, BOP, UO) avec une fongibilité asymétrique qui permet le redéploiement des crédits sauf pour augmenter les dépenses de personnel.
L'équilibre budgétaire, bien que central dans les conceptions contemporaines des finances publiques, est davantage un objectif de gestion qu'un véritable principe juridique contraignant pour l'État. Si la LOLF et le CGCT (équilibre réel pour les collectivités) y font référence, le constat historique est celui d'un déficit quasi permanent depuis 1978, les seuls exercices à l'équilibre sous la Ve République datant de 1970-1974.
Le principe de sincérité, apparu dans la jurisprudence constitutionnelle des années 1990, se décline en sincérité comptable (exactitude des comptes, fondement constitutionnel à l'article 47-2 C.) et sincérité budgétaire (absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre, fondement organique à l'article 32 LOLF). Pour les collectivités territoriales, la sincérité s'objective à travers les règles d'amortissement et de provisionnement, dont la manipulation constitue une cause d'insincérité budgétaire.
Le principe d'unité budgétaire exige que le budget soit présenté en un seul document regroupant l'ensemble des opérations financières. Ce principe connaît d'importants aménagements avec les budgets annexes (article 18 LOLF, deux subsistent pour l'État) et les quatre catégories de comptes spéciaux (article 19 LOLF). Son prolongement comptable, l'unité de caisse et de trésorerie (décret GBCP de 2012), garantit la fongibilité des deniers publics en imposant une caisse unique par comptable et l'obligation de dépôt au Trésor pour les collectivités et établissements publics.
Le principe d'universalité budgétaire, fondé sur l'article 6 de la LOLF et consacré par la décision 82-154 DC du Conseil constitutionnel, impose la complétude du budget à travers deux sous-principes : la non-affectation des recettes à des dépenses spécifiques et la non-compensation (non-contraction) des écritures budgétaires. Ce principe vise à assurer la clarté des comptes de l'État et à permettre un contrôle efficace du Parlement, tout en distinguant la compensation en écriture (interdite) de la compensation comme moyen de paiement des obligations (autorisée en droit public).
La spécialité budgétaire impose que les crédits votés aient une destination déterminée, au service de la démocratie et de la bonne gestion. Historiquement affinée puis globalisée par la LOLF (passage des chapitres aux programmes), elle définit des enveloppes limitatives constituant un plafond de dépenses sans obligation de consommer les crédits. Ce principe ne concerne que les dépenses, les recettes obéissant à une logique d'habilitation générale au recouvrement.
Le principe de l'annualité budgétaire impose que l'autorisation budgétaire soit accordée pour une année seulement, garantissant la périodicité du consentement parlementaire. Ce principe connaît des aménagements infra-annuels (LFR, budgets supplémentaires) et pluriannuels (LPFP, distinction AE/CP), sans que ces derniers ne remettent en cause le cadre annuel de l'autorisation financière.
La doctrine classique identifie quatre grands principes budgétaires — annualité, spécialité, universalité, unité — qui découlent tous du consentement à l'impôt et de l'article 14 de la DDHC. Ces principes s'appliquent tant à l'État qu'aux collectivités territoriales, avec des aménagements pratiques. La période récente cherche à y ajouter les principes de sincérité et d'équilibre.
Le principe du consentement à l'impôt, qui oblige le pouvoir politique à obtenir l'autorisation de lever l'impôt, est à l'origine du parlementarisme et du droit budgétaire. Ses racines remontent à la Magna Carta (1215) en Angleterre et aux États généraux en France (à partir de 1302), la crise financière de 1789 conduisant à la Révolution. La DDHC consacre ce principe dans ses articles 13 (justice fiscale), 14 (consentement obligatoire et périodique) et 15 (contrôle des finances), fondant les quatre grands principes budgétaires.
Le budget public est un acte juridique de prévision et d'autorisation financière, qui se distingue du budget privé par sa dimension d'autorisation accordée par le Parlement à l'exécutif. Selon Gaston Jèze, il est essentiellement un acte politique, lié à l'origine des assemblées représentatives et fondant le pouvoir de contrôle parlementaire. Le domaine budgétaire (logique a priori) et le domaine comptable (logique a posteriori) constituent les deux versants d'une même réalité gestionnaire.