Les modalités de vote du PLF et le droit d'amendement parlementaire
Le droit d'amendement parlementaire en matière financière est strictement encadré par l'article 40 de la Constitution : interdiction absolue d'aggraver une charge publique (même compensée), possibilité de diminuer une recette si elle est compensée par une autre recette réelle, immédiate et bénéficiant aux mêmes entités. La LOLF a considérablement revalorisé ce pouvoir en faisant de la mission l'unité de charge, permettant aux parlementaires de redéployer des crédits entre programmes et entre ministères au sein d'une même mission.
Le vote article par article et les opérations de vote (article 43 LOLF)
Évolution historique du nombre de votes
Comme tous les projets de loi, les PLF sont votés article par article :
| Période | Nombre de votes |
|---|---|
| Républiques précédentes | 3 000 à 5 000 votes |
| Ordonnance de 1959 | Environ 130 votes |
| LOLF (depuis 2006) | Une cinquantaine de votes |
Organisation des votes (article 43 LOLF)
- Évaluations de recettes : vote d'ensemble pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.
- Évaluations de ressources et de charges de trésorerie : vote unique.
- Crédits du budget général : vote par mission (et non plus par titre).
- Les votes portent à la fois sur les autorisations d'engagement (AE) et sur les crédits de paiement (CP).
- Plafonds des autorisations d'emplois : vote unique.
- Crédits des budgets annexes et comptes spéciaux : votés par budget annexe et par compte spécial.
L'encadrement du droit d'amendement parlementaire
Le principe : l'article 40 de la Constitution
« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. »
Cet article s'applique à toutes les lois mais trouve un écho particulier pour les lois de finances.
L'interprétation stricte en matière de dépenses
En matière de dépenses, l'interdiction est absolue :
- Un amendement augmentant une dépense est irrecevable même si cette hausse est compensée par l'augmentation d'une recette ou la baisse d'une autre dépense.
- Le Conseil constitutionnel a jugé que les restrictions de l'article 40 s'opposent « à toute initiative se traduisant par l'aggravation d'une charge, fût-elle compensée par la diminution d'une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques ».
L'interprétation plus souple en matière de recettes
En matière de recettes, la compensation est possible entre ressources publiques, sous conditions :
- La ressource de compensation doit être réelle.
- Elle doit bénéficier aux mêmes collectivités ou organismes.
- La compensation doit être immédiate.
En résumé : les parlementaires peuvent diminuer une ressource publique à condition qu'une autre soit augmentée en compensation. Ils ne peuvent pas baisser le niveau global de la ressource.
La pratique plus souple
La rigueur théorique est tempérée par la pratique, qui prend en compte :
- Le caractère direct ou indirect de l'incidence financière.
- Le caractère certain ou hypothétique de cette incidence.
La revalorisation du pouvoir d'amendement par la LOLF
Le mécanisme : la mission comme unité de charge
L'article 47 de la LOLF redéfinit la notion de « charge » au sens des articles 34 et 40 de la Constitution : la charge s'entend désormais de la mission (et non plus du titre ministériel).
Les conséquences concrètes
- Les missions correspondent à de grandes familles de politiques publiques, subdivisées en au moins deux programmes.
- Les missions sont interministérielles, les programmes monoministériels.
Les parlementaires peuvent désormais :
- Créer ou supprimer un programme, tant que l'enveloppe globale de la mission n'augmente pas.
- Augmenter les crédits d'un programme et baisser ceux d'un autre au sein de la même mission.
- Augmenter l'enveloppe d'un ministère et diminuer celle d'un autre, puisque les missions sont interministérielles.
Comparaison avec l'ordonnance de 1959
Sous l'ordonnance de 1959, l'unité de vote était le titre (sous-division des crédits par ministère), ce qui rendait impossible les redéploiements interministériels par voie d'amendement.