La régulation budgétaire : mécanismes de modification des crédits par l'exécutif
La régulation budgétaire permet à l'exécutif de modifier l'autorisation parlementaire en matière de crédits, sous conditions strictes encadrées par la LOLF. Trois leviers existent : la modification de l'affectation (virements et transferts, art. 12), du montant (décrets d'avance, art. 13) et de la répartition dans le temps (annulations art. 14 et reports art. 15). Ce mécanisme constitue une inversion remarquable de la hiérarchie des normes, le règlement modifiant l'autorisation législative dans les limites fixées par la loi organique.
La régulation budgétaire
Principe général
Le pouvoir réglementaire ne peut en principe défaire ce que le Parlement a décidé dans une loi de finances. L'article 7, IV, alinéa 2 de la LOLF rappelle que les crédits ouverts ne peuvent être modifiés que par une LFR, sauf exceptions prévues aux articles 11 à 15, 17, 18 et 21 de la LOLF.
L'exécutif peut s'écarter de l'autorisation parlementaire sur trois plans : - L'affectation des crédits (virements et transferts) - Le montant des crédits (décrets d'avance) - La répartition dans le temps (reports et annulations)
1. Modification de la répartition des crédits (art. 12 LOLF)
Deux mécanismes portant atteinte au principe de spécialité :
Les virements
- Réaffectation de crédits d'un programme à un autre au sein d'un même ministère
- Plafond : 2 % des crédits ouverts par la loi de finances
Les transferts
- Réaffectation de crédits entre programmes de ministères distincts
- Condition : l'emploi des crédits transférés doit correspondre à des actions du programme d'origine (même objet)
Procédure commune : décret pris après rapport du ministre des Finances, avec information préalable et a posteriori du Parlement.
2. Modification du montant des crédits
Rappel : crédits limitatifs vs évaluatifs
- Les crédits votés sont en principe limitatifs : ils s'imposent dans leur montant à l'exécutif
- Seuls les crédits limitatifs peuvent nécessiter des aménagements
Les décrets d'avance (art. 13 LOLF)
Deux procédures :
| En cas d'urgence | En cas d'urgence et de nécessité absolue | |
|---|---|---|
| Équilibre | Doit constater de nouvelles recettes ou procéder à des annulations de crédits | Procédure allégée |
| Plafond | Maximum 1 % du total des crédits ouverts par la dernière loi de finances | — |
3. Aménagement dans le temps des crédits
Deux instruments majeurs de la régulation budgétaire, visant à éviter une dégradation de l'équilibre budgétaire ou à dégager des crédits pour des mesures nouvelles.
Les annulations de crédits (art. 14 LOLF)
- Décret du Premier ministre après avis du ministre des Finances
- Plafond : 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances
- Deux motifs : crédits devenus sans objet ou prévention d'une détérioration de l'équilibre budgétaire
- Information obligatoire des commissions des finances et des commissions parlementaires concernées
- Exemple récent : décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de 10 Md€ de crédits, dont près de 1 Md€ pour l'enseignement supérieur et la recherche
Les reports de crédits (art. 15 LOLF)
- Exigences différentes selon qu'il s'agit d'autorisations d'engagement ou de crédits de paiement
Remarque théorique : une inversion de la hiérarchie des normes
La régulation budgétaire constitue un cas remarquable d'inversion de la hiérarchie des normes : la loi organique autorise, dans certaines limites, la modification réglementaire de l'autorisation budgétaire de nature législative. Cette spécificité s'explique par l'impossibilité pratique de recourir systématiquement à une LFR, dont la procédure législative est trop lourde pour permettre des ajustements rapides en cours d'exercice.