La spécialité budgétaire : principe, évolution et portée
La spécialité budgétaire impose que les crédits votés aient une destination déterminée, au service de la démocratie et de la bonne gestion. Historiquement affinée puis globalisée par la LOLF (passage des chapitres aux programmes), elle définit des enveloppes limitatives constituant un plafond de dépenses sans obligation de consommer les crédits. Ce principe ne concerne que les dépenses, les recettes obéissant à une logique d'habilitation générale au recouvrement.
La spécialité budgétaire
Définition et fondements
La spécialité budgétaire signifie que les crédits ouverts en dépenses ont une destination déterminée : ils sont spécialisés. L'autorisation budgétaire n'est pas un blanc-seing donné à l'exécutif.
Ce principe repose sur une double exigence : - Démocratie : la représentation nationale dispose d'un droit de regard sur l'utilisation de l'argent public. - Bonne gestion : l'exécutif est limité dans les usages qu'il peut faire des crédits.
Évolution historique
| Période | Unité de vote | Unité de spécialisation | Observations |
|---|---|---|---|
| Loi du 25 mars 1817 | Ministère | Ministère | Première consécration du principe |
| IVe République | Chapitre | Chapitre | Unité de vote = unité de spécialisation. Plus de 4 000 chapitres au début des années 1950 |
| Ordonnance du 2 janvier 1959 (Ve République) | Titre | Chapitre | Dissociation vote/spécialisation. Environ 850 chapitres au début des années 2000 |
| LOLF (1er août 2001) | Mission | Programme | Globalisation des unités de spécialisation. Nomenclature : missions/programmes/actions |
Le paradoxe de la spécialité
Plus la spécialité est fine (granulaire), plus la transparence est servie… jusqu'à un certain point. Une spécialisation excessive entraîne : - Une perte de lisibilité - Une discussion budgétaire qui se perd dans les détails - Un désintérêt pour la direction globale des politiques publiques
C'est ce paradoxe qui a justifié la globalisation opérée par la LOLF.
La nomenclature LOLF
- Mission : nouvelle unité de vote (peut être interministérielle)
- Programme : unité de spécialisation — ensemble cohérent et identifié de politiques publiques
- Action : subdivision du programme (indicative)
Pour redéployer des crédits d'un programme à un autre, le gouvernement peut : - Utiliser le virement ou le transfert (techniques de régulation budgétaire) - Soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative (LFR)
Enveloppes limitatives et évaluatives
La spécialisation implique que les unités de spécialisation définissent des enveloppes limitatives : - L'exécutif ne peut pas engager de dépenses au-delà du plafond fixé au budget - Il s'agit d'un plafond (maximum autorisé), pas d'une obligation de dépenser - Ce n'est pas parce qu'une somme est inscrite au budget qu'elle sera dépensée
Exception : certaines enveloppes sont dites évaluatives (crédits dont le montant n'est qu'indicatif).
Spécialité et recettes
La spécialité budgétaire ne concerne que les dépenses.
En matière de recettes : - L'autorisation budgétaire engage l'exécutif au recouvrement de toutes les créances fiscales jusqu'à épuisement des sommes à recouvrer (même si elles excèdent les prévisions) - Elle donne une habilitation générale à mettre en œuvre par voie réglementaire les créances non fiscales