Le principe d'équilibre budgétaire
L'équilibre budgétaire, bien que central dans les conceptions contemporaines des finances publiques, est davantage un objectif de gestion qu'un véritable principe juridique contraignant pour l'État. Si la LOLF et le CGCT (équilibre réel pour les collectivités) y font référence, le constat historique est celui d'un déficit quasi permanent depuis 1978, les seuls exercices à l'équilibre sous la Ve République datant de 1970-1974.
Le principe d'équilibre budgétaire
Une notion aux significations diversifiées
L'équilibre est souvent présenté comme un second nouveau principe budgétaire. Cependant, derrière ce terme se cachent des significations et réalités très diversifiées.
L'équilibre n'est absolument pas réductible à son approche comptable, qui se satisfait de l'équivalence de masse entre les recettes et les dépenses.
Fondements textuels
L'ordonnance de 1959
L'article 1er disposait que « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ». Cette formulation renvoyait à une conception globale et dynamique de l'équilibre, dans la lignée des analyses keynésiennes.
La LOLF (2001)
L'article 1er de la LOLF retient une formule différente : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini. »
- Le passage de « compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » à « l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte » marque un recul de la conception interventionniste.
- La référence à l'équilibre économique est maintenue mais tempérée.
Les collectivités territoriales
- Article L. 1612-4 du CGCT : les collectivités doivent adopter leur budget en équilibre réel.
- Cet équilibre repose sur la distinction structurante entre section de fonctionnement et section d'investissement.
Un objectif plus qu'un principe juridique
L'équilibre apparaît davantage comme un objectif de gestion financière que comme un véritable principe juridique encadrant les pratiques :
- Le principe n'est pas explicitement proclamé dans les textes pour l'État.
- La notion de déficit elle-même n'est pas univoque : il faut distinguer déficit conjoncturel et déficit structurel depuis le TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance).
- La réalisation de l'équilibre dépend en partie de la conjoncture économique, et pas seulement de la volonté politique.
Le constat historique du déficit permanent de l'État
Sous la Ve République (1958 à nos jours) :
- Les budgets de l'État n'ont été à l'équilibre que de manière résiduelle.
- Seuls les exercices de 1970 à 1974 ont été votés et exécutés en équilibre (sauf 1971, exécuté en déficit).
- En dehors de cette période, il a pu arriver que le budget voté soit équilibré, mais l'exécution a été systématiquement déficitaire.
- Depuis 1978, tous les budgets de l'État sont votés et exécutés en déficit.
Ce constat historique tend à disqualifier l'équilibre en tant que norme effective des finances publiques.