L'élaboration du projet de loi de finances (PLF)

L'élaboration du projet de loi de finances (PLF)

1. Le monopole gouvernemental de l'initiative budgétaire

Les lois de finances ne peuvent être issues que de projets de loi présentés par le gouvernement (article 39 de la Constitution). Les parlementaires ne peuvent agir que par voie d'amendement, dans les limites fixées par la Constitution.

L'article 38 de la LOLF précise la répartition des rôles au sein de l'exécutif : - Le Premier ministre supervise l'élaboration (grands arbitrages de politiques publiques) - Le ministre chargé des finances coordonne les aspects techniques - Le PLF est délibéré en conseil des ministres

Sous la Ve République, l'ordonnance de 1959 puis la LOLF ont placé le ministre des Finances en position de subordination par rapport au Premier ministre, alors qu'il occupait auparavant une position de tête.

2. Le rôle de la direction du budget

La direction du budget du ministère des Finances est la cheville ouvrière de la préparation budgétaire. Ses missions : - Anticiper les dépenses et les recettes - Veiller à la maîtrise des dépenses publiques - Proposer des postes de dépenses sur lesquels des économies sont possibles - Coordonner l'intervention des différentes directions du ministère des Finances

Elle s'appuie sur un appareil statistique fourni par : - La direction du Trésor - La direction générale des finances publiques (DGFiP) - L'INSEE

3. L'association du Parlement : le DOFP

Le Parlement est associé à la phase préparatoire grâce au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), qui a lieu généralement en juin.

• Anciennement appelé « débat d'orientation budgétaire » (DOB)
• Consacré par les articles 48 et 58 de la LOLF
• Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et les orientations des finances publiques « peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat »
• Permet aux parlementaires de discuter de la nomenclature budgétaire (répartition des crédits en missions)
• Ne confère aucun pouvoir de décision sur le contenu du PLF

4. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Créé par la LOPGFP (loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques), le HCFP a remplacé en 2013 la Conférence nationale des finances publiques et le conseil d'orientation des finances publiques (créés en 2006).

Son rôle dans l'élaboration du PLF : - Le gouvernement doit le saisir sur les prévisions macroéconomiques (article 61.III de la LOLF) - Il rend un avis sur la cohérence de l'article liminaire avec les engagements pluriannuels (LPFP) - Il évalue la crédibilité des prévisions macroéconomiques et du solde structurel

5. Le calendrier de préparation du PLF (pour l'année N)

Phase 1 : Phase de cadrage (janvier à avril N-1)

• Janvier N-1 : début de la phase de cadrage
• Le Premier ministre envoie à chaque ministre une lettre de cadrage fixant les objectifs financiers
• Prise en compte du programme triennal de stabilité (remis à la Commission européenne) et de la LPFP (trajectoire quinquennale de l'équilibre structurel)
• Février à avril N-1 :
• Conférences d'économies structurelles : le ministre du budget rencontre ses homologues pour établir les réformes dégageant des économies
• Conférences budgétaires : les fonctionnaires de la direction du budget et des services financiers des ministères formulent les demandes de crédits
• Saisine du HCFP sur les prévisions macroéconomiques (article 61.III LOLF)

Phase 2 : Phase de restitution (mai N-1)

• Le Premier ministre organise des réunions de restitution avec chaque ministre
• Envoi des lettres-plafonds (environ mai) fixant :
• Le montant maximal des crédits par mission
• Le nombre maximal d'emplois par ministère

Phase 3 : Finalisation (été N-1)

• Répartition des crédits par programmes
• Arrêt des objectifs et indicateurs de performance
• Transmission du texte quasi définitif au HCFP au plus tard une semaine avant la transmission au Conseil d'État
• Avis du HCFP sur la cohérence avec les engagements pluriannuels

Adoption et dépôt (septembre-octobre N-1)

• Adoption en conseil des ministres en septembre N-1
• Dépôt obligatoire sur le bureau de l'Assemblée nationale en premier lieu
• Article 39 de la LOLF : dépôt du PLF et documents annexes au plus tard le premier mardi d'octobre N-1
• Envoi immédiat à la commission chargée des finances