Les lois de finances et le budget de l'État
Le budget de l'État prend la forme de lois de finances, mais les deux notions ne coïncident plus depuis la Ve République. Le fondement constitutionnel de la forme législative réside dans le principe du consentement à l'impôt (article 14 DDHC). La LOLF du 1er août 2001 constitue le cadre organique actuel et a introduit une budgétisation par programmes orientée vers la performance.
Les lois de finances et le budget de l'État
1. Distinction entre budget et loi de finances
Le budget de l'État est traditionnellement adopté sous forme législative, dans ce que l'on appelle la loi de finances. Cependant, depuis la réglementation budgétaire du début de la Ve République, les deux notions ne coïncident plus exactement :
- Le budget désigne l'ensemble des comptes qui décrivent les recettes et les dépenses de l'État pour une année civile.
- La loi de finances est le véhicule juridique (la forme législative) par lequel le budget est autorisé par le Parlement. Elle contient également des dispositions fiscales et des autorisations qui dépassent le seul budget.
2. Le fondement constitutionnel : le consentement à l'impôt
Le budget de l'État prend nécessairement une forme législative car il emporte consentement à l'impôt, monopole de la représentation nationale en vertu de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789 :
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »
Ce principe fondamental justifie que seul le Parlement puisse autoriser la perception des impôts et l'engagement des dépenses publiques.
3. La LOLF : cadre organique des lois de finances
La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) constitue le cadre juridique actuel. Elle :
- Définit les lois de finances et fixe leur régime juridique.
- A remplacé l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui régissait auparavant le droit budgétaire.
- A opéré une réforme en profondeur du droit budgétaire français.
4. L'apport majeur de la LOLF : la budgétisation par programmes
La LOLF a introduit une démarche de budgétisation par programmes orientée vers la performance :
- Les crédits sont désormais regroupés en missions, programmes et actions (et non plus en titres et chapitres).
- Chaque programme est assorti d'objectifs et d'indicateurs de performance.
- Cette logique de résultat remplace la logique antérieure de moyens.
- La LOLF est parfois qualifiée de « Constitution financière de la France » en raison de son importance dans l'architecture juridique budgétaire.