Le principe d'universalité budgétaire
Le principe d'universalité budgétaire, fondé sur l'article 6 de la LOLF et consacré par la décision 82-154 DC du Conseil constitutionnel, impose la complétude du budget à travers deux sous-principes : la non-affectation des recettes à des dépenses spécifiques et la non-compensation (non-contraction) des écritures budgétaires. Ce principe vise à assurer la clarté des comptes de l'État et à permettre un contrôle efficace du Parlement, tout en distinguant la compensation en écriture (interdite) de la compensation comme moyen de paiement des obligations (autorisée en droit public).
Le principe d'universalité budgétaire
L'universalité budgétaire impose qu'un budget soit complet : il doit présenter l'ensemble des recettes et des dépenses dans leur montant exact. Ce principe se décline en deux sous-principes.
1. Le principe de non-affectation
Il est interdit d'affecter une recette budgétaire à une ligne spécifique de dépenses.
Deux justifications principales :
- Effet de renchérissement de la dépense publique : une recette affectée ne peut pas servir à abonder d'autres dépenses. Si les dépenses affectataires sont inférieures à la ressource affectée, des crédits restent inutilisables. Les dépenses tendent alors à s'élever jusqu'au niveau maximal de la ressource.
- Risque de compensation : l'affectation conduit à des égalités de montants entre recettes et dépenses, incitant à les neutraliser les unes avec les autres, ce qui porterait atteinte à la complétude des écritures budgétaires.
2. Le principe de non-compensation (non-contraction)
Il est interdit de compenser (contracter) les dépenses avec les recettes dans les écritures budgétaires.
Distinction essentielle : compensation-paiement vs compensation-écriture
- La compensation comme moyen de paiement (articles 1347 et suivants du Code civil) n'est pas interdite en droit public. Le créancier public peut opposer le mécanisme compensatoire à son débiteur privé pour apurer des dettes nées de créances contractuelles.
- Seule la compensation en écriture est prohibée par le principe d'universalité : toutes les opérations, même compensées, doivent figurer dans les comptes pour leur montant brut.
Régime de la compensation en droit public
- Depuis la réforme du Code civil de 2016, la compensation n'opère que si elle est invoquée par une partie (art. 1347 C. civ.).
- Le principe d'insaisissabilité des biens publics empêche un débiteur ou créancier privé de faire jouer la compensation à l'égard d'une personne publique.
- C'est à l'initiative du comptable public que la compensation légale s'effectue ; celui-ci est même dans l'obligation de l'opposer lorsqu'elle est juridiquement possible, même si l'ordonnateur a refusé l'autorisation de poursuivre.
- Les créances réciproques doivent être certaines, liquides et exigibles.
3. Fondement textuel
L'universalité budgétaire résulte de l'article 6 de la LOLF :
« Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. »
4. Valeur constitutionnelle
Le Conseil constitutionnel a explicité ce principe dans sa décision 82-154 DC : le principe d'universalité « répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'État et de permettre un contrôle efficace du Parlement ». Il a pour conséquence que : - les recettes et dépenses figurent au budget pour leur montant brut sans être contractées ; - est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée.