De la logique de moyens à la logique de résultats : la révolution budgétaire de la LOLF
La LOLF du 1er août 2001 a remplacé la logique de moyens de l'ordonnance de 1959 par une logique de résultats fondée sur la budgétisation par programmes. Les crédits sont désormais spécialisés par programmes (unités monoministérielles), regroupés en missions (potentiellement interministérielles), avec un pilotage par la performance via les PAP et les RAP. Le dialogue de gestion s'organise en trois niveaux (programme, BOP, UO) avec une fongibilité asymétrique qui permet le redéploiement des crédits sauf pour augmenter les dépenses de personnel.
La nomenclature budgétaire avant la LOLF
L'ordonnance du 2 janvier 1959
L'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances reposait sur une logique de moyens :
- Budgets ventilés par ministères, puis par titres, parties, sections, chapitres, articles et paragraphes
- Ces strates exprimaient différentes natures de moyens d'intervention, sans aucun ciblage de la finalité poursuivie
- Approche administrative et technocratique de la gestion publique
- Impossibilité de savoir à quels besoins collectifs servaient les masses financières mobilisées
- Aucune lisibilité sur la qualité des résultats obtenus
La LOLF du 1er août 2001 : la budgétisation par programmes
Une nouvelle nomenclature orientée résultats
La LOLF abroge l'ordonnance de 1959 et met en place une logique de résultats fondée sur la budgétisation par programmes.
- Les crédits sont spécialisés au niveau des programmes, définis comme des ensembles cohérents de politiques publiques
- Exemples de programmes : enseignement public des premier et second degrés, vie de l'élève, transmission des savoirs et démocratisation de la culture, sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation, handicap et dépendance, égalité entre les hommes et les femmes
- Les crédits sont votés et autorisés selon les politiques publiques qu'ils servent, et non en fonction des structures administratives
L'architecture missions / programmes
| Niveau | Caractéristique |
|---|---|
| Mission | Regroupe des programmes, possiblement interministérielle |
| Programme | Rattaché à un ministère, unité monoministérielle |
Le pilotage par la performance
Chaque programme est accompagné :
- D'objectifs et d'indicateurs permettant de l'évaluer
- De projets annuels de performances (PAP) annexés au PLF
- De rapports annuels de performance (RAP) annexés à la loi de règlement, établis en fin d'exercice
Principe clé : accorder plus d'autonomie aux gestionnaires avec une responsabilisation accrue.
Le dialogue de gestion et la chaîne de responsabilité
| Niveau | Responsable | Instrument |
|---|---|---|
| Programme | Responsable de programme (Rprog) | Programme |
| BOP | Responsable de BOP (Rbop) | Budget opérationnel de programme |
| UO | Responsable d'UO (Ruo) | Unité opérationnelle |
Le Rprog décline ses objectifs en sous-objectifs dans le cadre de budgets opérationnels de programme (BOP), eux-mêmes répartis en unités opérationnelles (UO).
La fongibilité asymétrique
La fongibilité désigne la propriété juridique de deux choses à être interchangeables.
- Les crédits peuvent être redéployés au sein du programme nonobstant leur spécialisation d'origine
- Exception : les crédits de personnel ne peuvent jamais être augmentés par redéploiement d'autres crédits
- Les crédits de personnel peuvent en revanche être redéployés à d'autres usages
Asymétrie : on peut transformer des crédits de personnel en crédits de fonctionnement, mais jamais l'inverse.