Les autorités organisatrices de la mobilité : compétences et organisation territoriale

Origine et évolution du cadre juridique

L'organisation des transports publics en France a connu une transformation profonde au cours des dernières décennies. La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 a posé les fondements du système en créant les autorités organisatrices de transport (AOT), chargées de définir et de mettre en œuvre la politique de déplacements sur leur ressort territorial. Ce texte fondateur consacrait le droit au transport comme un droit fondamental, permettant à chaque citoyen de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité et de prix.

La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) a profondément remanié ce cadre en substituant à la notion d'autorité organisatrice de transport celle, plus large, d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM). Ce changement terminologique traduit une évolution substantielle : il ne s'agit plus seulement d'organiser des lignes de transport collectif, mais de penser l'ensemble des solutions de déplacement sur un territoire donné, incluant le covoiturage, l'autopartage, les mobilités actives (vélo, marche) et les services de mobilité numérique.

Répartition des compétences entre niveaux intercommunaux

L'article L. 1231-1 du Code des transports établit une distinction fondamentale selon la catégorie d'intercommunalité. Les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération exercent la compétence d'organisation de la mobilité de manière obligatoire. Cette attribution de plein droit s'explique par la densité urbaine et les besoins de déplacement importants qui caractérisent ces territoires.

Les communautés de communes, en revanche, disposent d'une faculté d'option : elles peuvent choisir d'exercer cette compétence en tout ou partie. La loi LOM avait fixé au 1er juillet 2021 la date limite pour que les communautés de communes se prononcent sur la prise de cette compétence. En l'absence de délibération, la compétence est transférée à la région, qui devient alors AOM locale sur le ressort de la communauté de communes concernée. Ce mécanisme de transfert subsidiaire garantit qu'aucune portion du territoire ne demeure dépourvue d'autorité organisatrice.

Ce dispositif illustre le principe selon lequel la compétence mobilité obéit à une logique de couverture intégrale du territoire. Le législateur a voulu éviter les "zones blanches" de la mobilité, c'est-à-dire des espaces où aucune collectivité n'assumerait la responsabilité de l'offre de déplacements.

Le rôle de la région comme chef de file

La région occupe une place singulière dans l'architecture des AOM. Elle est l'autorité organisatrice des transports régionaux de voyageurs, notamment les services ferroviaires régionaux (TER) depuis la loi SRU du 13 décembre 2000 et les services routiers non urbains. La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé ce rôle en lui confiant la compétence d'organisation des transports interurbains et des transports scolaires, auparavant exercée par les départements.

La région assure également une fonction de coordination entre les différentes AOM de son territoire par l'élaboration du schéma régional de l'intermodalité, devenu contrat opérationnel de mobilité avec la loi LOM. Ce document vise à assurer la cohérence des services de transport, l'interopérabilité des systèmes d'information et la continuité des déplacements entre les réseaux.

Le versement mobilité, ressource dédiée

Le financement de l'action des AOM repose en grande partie sur le versement mobilité (VM), anciennement appelé versement transport. Cette contribution, prévue aux articles L. 2333-64 et suivants du CGCT, est acquittée par les employeurs de 11 salariés et plus situés dans le ressort territorial de l'AOM. Son taux est fixé par délibération de l'AOM dans la limite de plafonds définis par la loi, qui varient selon la catégorie d'EPCI et la présence ou non d'un mode de transport en commun en site propre (tramway, métro, bus à haut niveau de service).

La loi LOM a étendu la possibilité de lever le versement mobilité aux communautés de communes ayant pris la compétence mobilité, à un taux plafonné inférieur à celui des agglomérations. Cette mesure vise à donner aux territoires ruraux les moyens financiers d'organiser des solutions de mobilité adaptées.

Les modes de gestion du service public de transport

Les AOM disposent d'un choix dans le mode d'exécution du service. Elles peuvent opter pour la régie directe, la délégation de service public (concession ou affermage) ou le marché public de services. Le règlement européen (CE) n° 1370/2007, dit règlement OSP (obligations de service public), encadre l'attribution des contrats de service public de transport de voyageurs, en imposant en principe une procédure de mise en concurrence.

Toutefois, ce règlement autorise l'attribution directe à un opérateur interne, sous certaines conditions strictes tenant au contrôle exercé par l'autorité organisatrice. La question de la mise en concurrence des réseaux urbains a été un sujet majeur avec l'ouverture progressive à la concurrence dans la région Île-de-France, organisée par la loi LOM selon un calendrier échelonné.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime contentieux applicable aux contrats de transport public, notamment en ce qui concerne la qualification de délégation de service public et les conditions de résiliation (CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, pour les principes généraux du contentieux contractuel).

Île-de-France : un régime spécifique

Île-de-France Mobilités (IDFM), anciennement Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), constitue l'AOM unique pour l'ensemble de la région Île-de-France. Cet établissement public à caractère administratif, prévu à l'article L. 1241-1 du Code des transports, regroupe la région, la Ville de Paris et les départements franciliens. Il organise l'ensemble des services de transport collectif (métro, RER, bus, tramway) et coordonne la politique de mobilité régionale.

Ce régime dérogatoire s'explique par la spécificité du bassin de vie francilien, où les déplacements ignorent les frontières communales et intercommunales, et où la cohérence du réseau impose une autorité unique.

À retenir

• Les métropoles, communautés urbaines et communautés d'agglomération sont AOM de plein droit, tandis que les communautés de communes exercent cette compétence de manière facultative (art. L. 1231-1 du Code des transports).
• La loi LOM du 24 décembre 2019 a substitué la notion d'AOM à celle d'AOT, élargissant le champ de la compétence au-delà du transport collectif vers l'ensemble des mobilités.
• La région joue un rôle de chef de file en matière de mobilité, organisant les transports régionaux et assurant la coordination entre AOM par le contrat opérationnel de mobilité.
• Le versement mobilité constitue la principale ressource fiscale des AOM, acquitté par les employeurs de 11 salariés et plus.
• Le principe de couverture intégrale du territoire impose qu'en l'absence de choix d'une communauté de communes, la région devient AOM locale sur son ressort.