L'organisation des mobilités locales : compétences de la commune et de l'intercommunalité

Le cadre juridique de l'organisation des transports en France

L'organisation des transports publics en France repose sur un principe fondamental de décentralisation, progressivement renforcé depuis les lois de 1982. La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 a posé les bases du système en créant la notion d'autorité organisatrice de transport (AOT), chargée de définir la politique de mobilité sur un périmètre donné et d'en assurer la mise en œuvre. Ce cadre a été profondément remanié par la loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019, qui a substitué à la notion de transport celle, plus large, de mobilité, englobant désormais les modes actifs, les mobilités partagées et les nouveaux services numériques.

La LOM a également introduit la notion d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM), qui remplace celle d'AOT, afin de traduire ce changement de paradigme. Le code des transports, recodifié et mis à jour, constitue désormais le socle législatif de référence, notamment dans sa partie relative à l'organisation des services de mobilité (articles L. 1231-1 et suivants du code des transports).

La commune et l'intercommunalité, autorités organisatrices de la mobilité

Le législateur a fait le choix de confier aux communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles la compétence d'organisation de la mobilité de manière obligatoire, en application des articles L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Pour les communautés de communes, cette compétence demeure facultative, mais la LOM a prévu un mécanisme de transfert : à défaut de prise de compétence par la communauté de communes avant le 1er juillet 2021, c'est la région qui exerce cette compétence sur le territoire concerné, en qualité d'AOM locale.

Ce dispositif vise à garantir qu'aucune portion du territoire national ne reste dépourvue d'autorité organisatrice. Le principe de couverture intégrale du territoire par une AOM constitue l'un des apports majeurs de la LOM. Avant cette loi, environ 80 % du territoire national n'était couvert par aucun périmètre de transport urbain, ce qui privait les habitants de zones rurales et périurbaines de toute offre organisée de mobilité.

Les communes isolées, c'est-à-dire celles qui n'appartiennent à aucun EPCI à fiscalité propre, peuvent également exercer la compétence d'AOM, bien que cette situation demeure marginale depuis l'achèvement de la carte intercommunale.

Les compétences concrètes de l'AOM communale et intercommunale

L'AOM est compétente pour organiser des services réguliers de transport public de personnes, qu'il s'agisse de lignes de bus, de tramway ou de métro. Elle peut également mettre en place des services de transport à la demande, particulièrement adaptés aux territoires à faible densité. La LOM a élargi le champ d'intervention des AOM à de nouveaux services : autopartage, covoiturage, services de mobilité solidaire, conseil en mobilité, et contribution au développement des mobilités actives (vélo, marche).

L'AOM dispose du pouvoir d'organiser ces services soit en régie directe, soit par voie de délégation de service public, soit encore par le biais de marchés publics. Le choix du mode de gestion relève de la libre administration de la collectivité, sous réserve du respect des règles de la commande publique. Le Conseil d'État a confirmé de longue date la liberté de choix du mode de gestion par les collectivités territoriales (CE, Sect., 6 avril 2007, Commune d'Aix-en-Provence).

Le financement : le versement mobilité

Le principal levier financier des AOM est le versement mobilité (VM), anciennement dénommé versement transport, prévu aux articles L. 2333-64 et suivants du CGCT. Ce prélèvement obligatoire est acquitté par les employeurs publics et privés de plus de onze salariés, dans le ressort territorial de l'AOM. Son taux est fixé par délibération de l'organe délibérant de l'AOM, dans la limite de plafonds fixés par la loi, variables selon la catégorie d'EPCI et l'existence ou non d'un mode de transport en commun en site propre.

Le Conseil constitutionnel a admis la conformité du versement transport à la Constitution, en considérant qu'il constituait une imposition de toute nature affectée au financement des transports publics (CC, décision n° 2010-12 QPC du 2 juillet 2010). Le produit du versement mobilité représente la première ressource des transports publics urbains en France, dépassant les recettes commerciales et les subventions des collectivités.

L'articulation avec les compétences régionales

La région est devenue, depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, l'autorité organisatrice des transports routiers interurbains et des transports scolaires, par transfert des compétences précédemment exercées par les départements. La LOM a confirmé et renforcé ce rôle en érigeant la région en AOM régionale, chargée de coordonner l'ensemble des mobilités sur son territoire, y compris en se substituant aux communautés de communes n'ayant pas pris la compétence.

Cette architecture impose une coopération étroite entre les différents échelons. La LOM a institué un comité des partenaires, obligatoire auprès de chaque AOM, associant représentants des employeurs, des usagers et des collectivités concernées, afin de garantir la cohérence des politiques de mobilité. Par ailleurs, les contrats opérationnels de mobilité permettent de formaliser la coordination entre AOM d'un même bassin de vie.

La place du département : une compétence résiduelle

Depuis la loi NOTRe, le département a perdu l'essentiel de ses compétences en matière de transport. Il conserve néanmoins la gestion de la voirie départementale, qui constitue un support indispensable aux services de mobilité. Certains départements ont par ailleurs conservé un rôle dans le transport de personnes handicapées ou dans le transport scolaire des élèves handicapés, en application de dispositions spécifiques du code de l'éducation.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de cette répartition des compétences, notamment en jugeant que le transfert des transports interurbains à la région ne privait pas le département de sa compétence en matière de voirie (CE, 12 juin 2020, Département de la Seine-Saint-Denis, n° 436693).

Les enjeux contemporains : mobilités durables et zones à faibles émissions

L'organisation des mobilités locales s'inscrit désormais dans un contexte de transition écologique. La LOM a introduit l'obligation pour les AOM situées dans des agglomérations de plus de 150 000 habitants d'élaborer un plan de mobilité (anciennement plan de déplacements urbains), intégrant des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de développement des mobilités actives.

La création de zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), prévue par la LOM et renforcée par la loi Climat et résilience du 22 août 2021, confère aux communes et EPCI un pouvoir de restriction de la circulation des véhicules les plus polluants. Le Conseil d'État a validé le principe de ces restrictions au regard de la liberté d'aller et venir (CE, 17 octobre 2022, Association Respire et autres).

À retenir

• La LOM du 24 décembre 2019 a substitué la notion de mobilité à celle de transport et créé les AOM, garantissant une couverture intégrale du territoire.
• Les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles exercent obligatoirement la compétence d'AOM ; pour les communautés de communes, elle est facultative (à défaut, la région l'exerce).
• Le versement mobilité constitue la principale ressource financière des AOM et est acquitté par les employeurs de plus de onze salariés.
• La région est AOM régionale depuis la loi NOTRe et la LOM, compétente pour les transports interurbains, scolaires et la coordination d'ensemble.
• Les plans de mobilité et les ZFE-m illustrent l'intégration croissante des objectifs environnementaux dans la politique locale des transports.