L'obligation de production de logements sociaux et la procédure de carence (loi SRU)

Origine et fondement de l'obligation

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU) a profondément transformé les obligations des communes en matière de logement social. Son article 55, codifié aux articles L. 302-5 et suivants du Code de la construction et de l'habitation (CCH), impose à certaines communes un taux minimal de logements locatifs sociaux sur leur territoire. Cette disposition traduit un principe fondamental : la mixité sociale constitue un objectif d'intérêt général que les collectivités territoriales sont tenues de poursuivre activement.

Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif en considérant que le législateur pouvait légitimement imposer des obligations de construction aux communes au nom de l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent (CC, décision n° 95-359 DC du 19 janvier 1995). Le droit au logement a par ailleurs été consacré comme objectif à valeur constitutionnelle dès cette décision, puis renforcé par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO).

Communes concernées et seuils applicables

Le champ d'application de l'obligation repose sur un système de critères cumulatifs tenant à la taille de la commune, à son appartenance à un ensemble intercommunal et à la taille de cet ensemble. Sont assujetties les communes de plus de 3 500 habitants (seuil abaissé à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris) qui appartiennent à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants, lequel doit comprendre au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

Le taux de logements sociaux exigé est en principe de 25 % des résidences principales, objectif à atteindre selon un calendrier triennal fixé par la loi. Toutefois, un taux réduit de 20 % s'applique dans les communes situées dans des territoires où la pression sur le logement social est jugée moins forte, c'est-à-dire lorsque le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées.

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement a relevé le taux de 20 % à 25 % pour la majorité des communes et repoussé l'échéance au 1er janvier 2025. La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a ensuite ajusté certains paramètres du dispositif, notamment les mécanismes d'exemption.

Le mécanisme de la procédure de carence

Lorsqu'une commune n'a pas atteint le taux requis de logements sociaux et n'a pas respecté ses objectifs triennaux de rattrapage, le préfet de département engage la procédure de carence prévue à l'article L. 302-9-1 du CCH. Cette procédure se déroule en plusieurs étapes.

Le préfet établit d'abord un bilan triennal du respect des engagements de la commune. S'il constate un déficit, il saisit une commission départementale compétente en matière de logement social. Après examen contradictoire, au cours duquel la commune peut présenter ses observations, le préfet peut prononcer un constat de carence par arrêté motivé.

Le constat de carence emporte plusieurs conséquences juridiques significatives. La commune est soumise à un prélèvement financier majoré sur ses ressources fiscales, qui peut être multiplié par un coefficient allant jusqu'à cinq fois le prélèvement de base prévu à l'article L. 302-7 du CCH. Ce prélèvement est versé à l'établissement public foncier compétent ou, à défaut, au fonds national des aides à la pierre.

En outre, le préfet peut se substituer à la commune défaillante en exerçant le droit de préemption urbain sur son territoire pour la réalisation de logements sociaux, ainsi que le pouvoir de délivrer les autorisations d'occupation des sols en lieu et place du maire (article L. 302-9-1-1 du CCH). Cette substitution constitue une atteinte notable au principe de libre administration des collectivités territoriales, justifiée par l'objectif d'intérêt général de mixité sociale.

Contentieux et contrôle juridictionnel

Le constat de carence est un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Le juge contrôle la légalité de la procédure suivie, la matérialité des faits (insuffisance effective du parc social) et la proportionnalité de la majoration du prélèvement.

Le Conseil d'État a précisé que le préfet dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer les efforts de la commune, mais qu'il doit tenir compte de l'ensemble des circonstances locales, notamment les contraintes urbanistiques, foncières et financières (CE, 29 juin 2016, Commune de Beausoleil, n° 393165). Le juge administratif vérifie également que la commune a été mise en mesure de présenter utilement ses observations avant le prononcé de la carence.

La jurisprudence a par ailleurs admis que certaines communes pouvaient justifier de difficultés objectives rendant impossible l'atteinte des objectifs, comme l'absence de foncier disponible ou des contraintes géographiques majeures. Néanmoins, ces motifs ne dispensent pas la commune de démontrer qu'elle a accompli tous les efforts raisonnables.

Évolutions récentes et enjeux actuels

L'échéance de 2025 fixée par la loi pour l'atteinte du taux de 25 % a suscité de nombreux débats. Plusieurs centaines de communes restent en situation de déficit, et la procédure de carence a été prononcée à l'encontre de plus de 200 d'entre elles lors des derniers bilans triennaux.

Le dispositif SRU fait l'objet de critiques de la part de certains élus locaux qui estiment les objectifs irréalistes dans des territoires très contraints (zones littorales, communes de montagne, territoires à forte pression foncière). À l'inverse, les associations de défense du droit au logement considèrent que les sanctions restent insuffisantes pour contraindre les communes récalcitrantes.

La question de la pérennisation du dispositif au-delà de 2025 a été tranchée par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS), qui a confirmé le maintien de l'obligation tout en introduisant un mécanisme de contrat de mixité sociale permettant d'adapter les objectifs aux réalités locales.

À retenir

• La loi SRU impose un taux de 25 % (ou 20 % dans certains territoires) de logements sociaux aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en unité urbaine de Paris) appartenant à un EPCI de plus de 50 000 habitants.
• La procédure de carence, prononcée par le préfet après bilan triennal et examen contradictoire, entraîne une majoration du prélèvement financier pouvant aller jusqu'à cinq fois le montant de base.
• Le préfet peut exercer des pouvoirs de substitution (droit de préemption, autorisations d'urbanisme) en cas de carence.
• Le constat de carence est contestable devant le juge administratif, qui contrôle la procédure, les faits et la proportionnalité de la sanction.
• La loi 3DS de 2022 a pérennisé le dispositif en introduisant le contrat de mixité sociale pour adapter les objectifs aux réalités locales.