L'intervention économique des collectivités en période de crise : l'exemple du Covid-19

Le cadre juridique de l'aide aux entreprises en difficulté

L'intervention des collectivités territoriales en faveur des entreprises en difficulté obéit à un encadrement juridique strict, qui se situe au croisement du droit interne et du droit de l'Union européenne. En droit interne, les articles L. 1511-1 et suivants du CGCT organisent le régime des aides économiques que peuvent accorder les collectivités. La région dispose du rôle principal, les autres collectivités ne pouvant intervenir qu'en complément et dans le cadre fixé par le SRDEII.

L'aide aux entreprises en difficulté obéit à des conditions particulières. Elle doit s'inscrire dans une logique de protection des intérêts économiques et sociaux de la population et non dans une logique de soutien à des intérêts privés. Une convention doit être conclue avec l'entreprise bénéficiaire, stipulant les contreparties attendues. Cette convention peut prévoir une clause de retour à meilleure fortune, permettant le remboursement de tout ou partie des aides en cas de reprise de l'activité.

Le Conseil d'État a posé de longue date les principes encadrant l'intervention économique des personnes publiques. Dès l'arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 30 mai 1930), le juge administratif a admis que les collectivités puissent intervenir dans le domaine économique, sous réserve de justifier d'un intérêt public local et de circonstances particulières. Cette jurisprudence a été progressivement assouplie, notamment par l'arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris (CE, Ass., 31 mai 2006), qui a consacré la liberté de prise en charge par les personnes publiques d'activités économiques dès lors qu'un intérêt public le justifie.

La notion d'aide d'État en droit de l'Union européenne

En droit européen, l'article 107, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pose le principe d'interdiction des aides d'État susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) retient une conception large de l'aide d'État : celle-ci englobe non seulement les subventions directes, mais aussi toute mesure allégeant les charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise (exonérations fiscales, garanties d'emprunt, cessions de terrains à prix réduit, tarifs préférentiels).

Toutefois, l'article 107, paragraphe 2 et paragraphe 3, du TFUE prévoit des exceptions permettant de considérer certaines aides comme compatibles avec le marché intérieur, notamment les aides destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou des événements extraordinaires. C'est sur ce fondement que la Commission européenne a adopté, dès mars 2020, un encadrement temporaire des aides d'État pour permettre aux États membres de soutenir massivement leurs économies face à la pandémie de Covid-19. Cet encadrement a été prolongé et élargi à plusieurs reprises jusqu'en 2022.

La mobilisation des collectivités pendant la crise sanitaire de 2020

La pandémie de Covid-19 a constitué un terrain d'application exceptionnel de l'intervention économique des collectivités. Le Fonds de solidarité, créé conjointement par l'État et les régions, a été doté dès juin 2020 de 7 milliards d'euros, dont 500 millions apportés par les régions. Son premier volet, mis en oeuvre par la direction générale des finances publiques (DGFiP), a permis d'octroyer 1,29 milliard d'euros à 971 000 bénéficiaires sous forme de défiscalisation et d'exonération de charges sociales, dans la limite de 1 500 euros par bénéficiaire.

Au-delà de ce dispositif national, de nombreuses régions ont constitué des fonds locaux en partenariat avec les départements et les EPCI. La région Grand Est a été pionnière avec le fonds "Résistance", lancé à l'initiative de son président Jean Rottner en association avec la Banque des Territoires, pour un montant de 44 millions d'euros (11 millions apportés par la région, 11 millions par la Banque des Territoires, le solde par les départements et intercommunalités à hauteur de 2 euros par habitant). La région Bourgogne-Franche-Comté a mis en place un dispositif associant les EPCI à son fonds régional de solidarité (10 millions d'euros, financés à 75 % par la région et 25 % par les EPCI), complété par un prêt rebond avec le soutien de Bpifrance pour consolider la trésorerie des secteurs les plus affectés (hôtellerie, spectacle, événementiel).

Ces initiatives illustrent la capacité des collectivités à mobiliser rapidement des ressources en situation d'urgence, tout en s'inscrivant dans le cadre juridique des aides économiques. Un rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (DCTD) de l'Assemblée nationale, publié en juin 2020, a souligné la réactivité des échelons locaux et la pertinence de la coopération entre niveaux de collectivités.

L'investissement régional et la place de l'action économique

L'année 2020 a vu l'investissement des régions atteindre 12,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 14,2 % par rapport à 2019, selon les données de Régions de France. Cette hausse s'explique largement par la mobilisation exceptionnelle liée à la crise sanitaire. En régime normal, l'action économique représente environ 7,2 % des dépenses régionales, ce qui reflète le rôle structurant mais non exclusif de cette compétence dans le budget des régions, aux côtés des transports, de la formation professionnelle et de l'enseignement secondaire.

À retenir

• L'aide aux entreprises en difficulté par les collectivités doit être conventionnée, justifiée par l'intérêt économique et social de la population, et peut comporter une clause de retour à meilleure fortune.
• Le droit de l'Union européenne encadre strictement les aides d'État (article 107 TFUE), mais prévoit des exceptions pour les événements extraordinaires, mobilisées lors de la crise du Covid-19.
• Le Fonds de solidarité État-régions, doté de 7 milliards d'euros en 2020, a constitué le principal instrument de soutien, complété par des fonds locaux associant régions, départements et EPCI.
• L'investissement régional a atteint 12,7 milliards d'euros en 2020 (hausse de 14,2 %), l'action économique représentant 7,2 % des dépenses régionales.
• La crise sanitaire a démontré la capacité de réaction des collectivités et l'importance de la coopération entre échelons territoriaux dans le champ économique.