Les compétences scolaires de la commune et de l'intercommunalité

Le socle constitutionnel et législatif de la compétence communale en matière scolaire

La répartition des compétences en matière d'éducation repose sur un principe fondamental issu des grandes lois de décentralisation : l'État conserve la maîtrise du service public de l'enseignement (programmes, diplômes, recrutement et gestion des enseignants), tandis que les collectivités territoriales assument la charge des conditions matérielles d'accueil des élèves. Ce partage trouve son origine dans les lois Ferry de 1881-1882 qui, en rendant l'instruction primaire obligatoire, gratuite et laïque, ont confié aux communes la responsabilité de construire et d'entretenir les écoles.

La loi du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a consacré ce principe en attribuant à chaque échelon territorial la charge d'une catégorie d'établissements : les écoles pour les communes, les collèges pour les départements, les lycées pour les régions. L'article L. 212-4 du Code de l'éducation dispose que la commune a la charge des écoles publiques, ce qui recouvre leur construction, leur reconstruction, leur extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement.

La construction et l'entretien des écoles publiques

L'obligation communale en matière scolaire est une obligation juridique et non une simple faculté. Le maire, en tant qu'autorité responsable, doit veiller à ce que les locaux scolaires soient conformes aux normes de sécurité et d'hygiène. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser que cette obligation emporte la responsabilité de la commune en cas de défaut d'entretien normal des bâtiments scolaires (CE, 14 mars 1986, Commune de Val-d'Isère).

La commune assure la propriété des locaux scolaires publics situés sur son territoire. Elle finance les travaux de construction, de rénovation et de mise aux normes. Les dépenses afférentes au fonctionnement des écoles publiques constituent des dépenses obligatoires inscrites au budget communal, conformément à l'article L. 212-5 du Code de l'éducation. Le préfet peut, en cas de carence, procéder à l'inscription d'office de ces crédits.

Le personnel non enseignant, notamment les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), relève de la commune. Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la commune assure également le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des écoles, bien que ce transfert ait principalement concerné les collèges et lycées pour les départements et régions.

L'inscription scolaire et la carte scolaire du premier degré

Le maire est compétent pour procéder à l'inscription des élèves dans les écoles de la commune, en application de l'article L. 131-5 du Code de l'éducation. Cette compétence s'exerce dans le cadre de la sectorisation scolaire décidée par le conseil municipal lorsque la commune comporte plusieurs écoles publiques. Le Conseil d'État a jugé que la décision de sectorisation constitue un acte réglementaire susceptible de recours pour excès de pouvoir (CE, 8 avril 2009, Commune de Clichy-sous-Bois).

La question de la scolarisation des enfants résidant dans une autre commune est régie par les articles L. 212-8 et R. 212-21 du Code de l'éducation. En principe, un enfant doit être scolarisé dans sa commune de résidence. Toutefois, lorsque la commune de résidence ne dispose pas de capacité d'accueil suffisante ou lorsque des motifs tirés des obligations professionnelles des parents, de raisons médicales ou de la présence d'un frère ou d'une sœur dans l'école d'accueil le justifient, l'enfant peut être inscrit dans une autre commune, qui est alors en droit de demander une participation financière à la commune de résidence.

Le financement des écoles privées sous contrat

La loi Debré du 31 décembre 1959 relative aux rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privés a institué un régime de contrat d'association qui impose aux communes une obligation de financement des écoles privées sous contrat situées sur leur territoire. L'article L. 442-5 du Code de l'éducation prévoit que les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.

Le Conseil d'État a précisé la portée de cette obligation dans un avis contentieux important (CE, Assemblée, 4 décembre 2020, Commune de Houilles), en jugeant que la contribution communale doit couvrir les mêmes catégories de dépenses que celles engagées pour les écoles publiques, sans pouvoir être inférieure au coût moyen par élève de l'enseignement public communal. Cette jurisprudence a renforcé le principe de parité de financement entre enseignement public et enseignement privé sous contrat.

La question du financement des écoles privées situées hors de la commune a été clarifiée par la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, dite loi Blanquer, qui a abaissé l'âge de l'instruction obligatoire à trois ans. Cette réforme a entraîné une obligation nouvelle pour les communes de financer la scolarisation en maternelle des enfants inscrits dans des écoles privées sous contrat, y compris dans certains cas hors commune.

Le transfert de la compétence scolaire aux EPCI

La compétence scolaire n'est pas une compétence obligatoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Toutefois, les communes peuvent décider de la transférer à leur intercommunalité, en totalité ou en partie, dans le cadre des compétences optionnelles ou facultatives. Ce transfert obéit aux règles de droit commun fixées par le Code général des collectivités territoriales.

Dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, la compétence scolaire peut figurer parmi les compétences optionnelles au titre de la construction, de l'entretien et du fonctionnement d'équipements scolaires. Les communautés urbaines et les métropoles peuvent également exercer cette compétence.

Le transfert emporte plusieurs conséquences juridiques : le transfert de propriété des bâtiments scolaires (ou leur mise à disposition), le transfert du personnel communal affecté à ces équipements, et la prise en charge des dépenses de fonctionnement. Le principe d'exclusivité s'applique : une fois la compétence transférée, la commune ne peut plus intervenir dans ce domaine, sauf restitution de la compétence selon les procédures prévues par la loi.

Les activités périscolaires et extrascolaires

La commune exerce une compétence importante en matière d'activités périscolaires, c'est-à-dire les activités organisées en dehors du temps scolaire mais en lien avec l'école (accueil du matin et du soir, pause méridienne, études surveillées). Cette compétence a pris une ampleur considérable avec la réforme des rythmes scolaires introduite par le décret du 24 janvier 2013, qui a réorganisé la semaine scolaire en quatre jours et demi et créé de nouveaux temps d'activités périscolaires (TAP).

Bien que le retour à la semaine de quatre jours ait été autorisé par le décret du 27 juin 2017, de nombreuses communes ont maintenu des activités périscolaires enrichies. Le financement de ces activités repose sur les ressources propres de la commune, complétées par le fonds de soutien au développement des activités périscolaires et par les aides de la Caisse d'allocations familiales (CAF) dans le cadre des contrats enfance jeunesse.

La restauration scolaire constitue un service public facultatif de la commune (CE, 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l'Ariège). Toutefois, la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a introduit l'article L. 131-13 du Code de l'éducation qui dispose que l'inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Le juge administratif veille à ce qu'aucune discrimination ne soit opérée dans l'accès à ce service (CE, 23 octobre 2009, FCPE du Rhône).

À retenir

• La commune a la charge des écoles publiques (construction, entretien, équipement, fonctionnement), obligation consacrée par l'article L. 212-4 du Code de l'éducation.
• Le maire est compétent pour l'inscription scolaire et la sectorisation, actes susceptibles de recours contentieux.
• Le financement des écoles privées sous contrat d'association est une obligation communale régie par le principe de parité issu de la loi Debré de 1959.
• La compétence scolaire peut être transférée à l'EPCI à titre optionnel ou facultatif, avec application du principe d'exclusivité.
• La restauration scolaire est un service public facultatif, mais l'inscription à la cantine est un droit pour tout enfant scolarisé lorsque le service existe (article L. 131-13 du Code de l'éducation).