Les collectivités territoriales et l'exploitation d'installations d'énergies renouvelables

Le cadre juridique de l'intervention des collectivités en matière énergétique

L'article L. 2224-32 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter des installations de production d'électricité mobilisant des énergies renouvelables. Cette compétence est toutefois conditionnée : les installations concernées doivent se traduire par une économie d'énergie et une réduction des pollutions atmosphériques.

Cette disposition s'inscrit dans un mouvement plus large d'ouverture du secteur énergétique aux collectivités locales, historiquement dominé par l'État et les opérateurs nationaux. La loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a constitué une étape majeure en reconnaissant aux collectivités un rôle d'autorités organisatrices de la distribution d'énergie. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a ensuite renforcé considérablement les compétences locales en la matière.

La double condition de légalité des installations

L'intervention des collectivités n'est pas libre. Le législateur a posé deux conditions cumulatives qui encadrent strictement l'exercice de cette compétence. Premièrement, l'installation doit permettre une économie d'énergie, ce qui suppose une analyse préalable du bilan énergétique global du projet. Deuxièmement, elle doit contribuer à une réduction des pollutions atmosphériques, exigence qui s'apprécie au regard des émissions évitées par rapport aux sources d'énergie conventionnelles.

Ces conditions traduisent la volonté du législateur de ne pas ouvrir une compétence générale en matière de production énergétique, mais de limiter l'intervention locale aux projets présentant un intérêt environnemental avéré. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur le respect de ces conditions (CE, 6 novembre 2009, Commune de Béziers).

Les modalités d'intervention : gestion directe et gestion déléguée

L'article L. 2224-32 du CGCT offre aux collectivités un éventail de modalités d'intervention. Elles peuvent aménager et exploiter directement les installations, dans le cadre d'une régie ou d'un établissement public local. Elles peuvent également faire aménager et faire exploiter ces installations par un tiers, ce qui ouvre la voie aux contrats de concession, aux marchés publics ou aux sociétés d'économie mixte.

La loi du 17 août 2015 a par ailleurs introduit la possibilité pour les collectivités de participer au capital de sociétés anonymes ou de sociétés par actions simplifiées dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables (article L. 2253-1 du CGCT). Cette innovation a permis le développement de sociétés de projets citoyens associant collectivités, habitants et acteurs privés. La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique (loi Climat et Résilience) a encore élargi ces possibilités de participation.

Les énergies renouvelables concernées

Les énergies renouvelables visées par cette compétence sont définies à l'article L. 211-2 du Code de l'énergie. Il s'agit notamment de l'énergie éolienne, solaire (photovoltaïque et thermique), hydraulique, de la biomasse, de la géothermie et des énergies marines. Les collectivités ont largement investi le champ du solaire photovoltaïque, en installant des panneaux sur les toitures de bâtiments publics, et de l'éolien terrestre, bien que ce dernier suscite des contentieux fréquents liés aux autorisations environnementales.

Le Conseil d'État a précisé le régime contentieux des autorisations d'exploiter des installations d'énergie renouvelable dans sa décision du 13 décembre 2017 (CE, Ass., 13 décembre 2017, Compagnie nationale du Rhône), en confirmant l'application du régime de l'autorisation environnementale unique instauré par l'ordonnance du 26 janvier 2017.

L'articulation avec le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement

L'implantation d'installations d'énergies renouvelables par les collectivités doit respecter les règles d'urbanisme applicables, notamment les prescriptions des plans locaux d'urbanisme (PLU) et des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Les éoliennes terrestres sont en outre soumises au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

Le contentieux en matière d'éoliennes est particulièrement abondant. Le Conseil d'État a rappelé que l'appréciation des atteintes au paysage et aux commodités du voisinage relève du pouvoir souverain des juges du fond (CE, 13 juillet 2012, Société Eole-Res). Les études d'impact environnemental constituent un élément essentiel de la légalité de ces projets.

Le rôle des collectivités dans la planification énergétique territoriale

Au-delà de l'exploitation directe d'installations, les collectivités jouent un rôle croissant dans la planification énergétique. Les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), obligatoires pour les EPCI de plus de 20 000 habitants depuis la loi du 17 août 2015, définissent les objectifs stratégiques et opérationnels en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de développement des énergies renouvelables. Les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) fixent quant à eux les objectifs régionaux en matière énergétique.

Cette planification a été renforcée par la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, qui a instauré un mécanisme de définition de zones d'accélération par les communes pour l'implantation d'installations d'énergies renouvelables.

À retenir

• L'article L. 2224-32 du CGCT autorise les communes et EPCI à aménager et exploiter des installations d'énergies renouvelables, sous deux conditions cumulatives : économie d'énergie et réduction des pollutions atmosphériques.
• Les collectivités disposent d'un choix entre gestion directe (régie) et gestion déléguée (concession, marché, SEM, société de projet).
• Depuis la loi du 17 août 2015, les collectivités peuvent prendre des participations au capital de sociétés de production d'énergies renouvelables (article L. 2253-1 du CGCT).
• Les installations doivent respecter les règles d'urbanisme (PLU, SCoT) et de protection de l'environnement (ICPE pour les éoliennes, études d'impact).
• La loi du 10 mars 2023 a renforcé le rôle des communes dans la planification territoriale des énergies renouvelables par le mécanisme des zones d'accélération.