Les chartes intercommunales de développement et d'aménagement : un outil de planification concertée

Origine et fondement des chartes intercommunales

Les chartes intercommunales de développement et d'aménagement constituent un instrument de coopération entre communes, codifié à l'article L. 5223-1 du CGCT. Elles trouvent leur origine dans la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, qui a posé les bases d'une planification intercommunale volontaire. Cet outil s'inscrit dans la logique de la décentralisation initiée par les lois Defferre de 1982-1983, qui ont consacré le principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution).

Les chartes intercommunales se distinguent des instruments de planification urbaine (PLU, SCoT) en ce qu'elles ne sont pas des documents d'urbanisme au sens strict. Elles relèvent davantage d'une démarche prospective et programmatique, sans effet juridique contraignant à l'égard des tiers. Leur nature s'apparente à un engagement politique et stratégique des communes signataires.

Objet et contenu des chartes

La charte intercommunale poursuit trois objectifs complémentaires. Elle définit d'abord les perspectives à moyen terme du développement économique, social et culturel du territoire concerné. Elle détermine ensuite les programmes d'action correspondant à ces perspectives. Elle précise enfin les conditions d'organisation et de fonctionnement des équipements et services publics nécessaires à la mise en oeuvre de ces programmes.

Ce triple contenu traduit une approche globale de l'aménagement, qui ne se limite pas à la dimension spatiale mais intègre les dimensions économiques, sociales et culturelles du développement local. Cette approche transversale distingue la charte intercommunale des documents sectoriels comme les schémas de cohérence territoriale (SCoT) issus de la loi SRU du 13 décembre 2000, ou les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) renforcés par la loi ALUR du 24 mars 2014.

Procédure d'élaboration et rôle du représentant de l'État

L'initiative de la charte appartient exclusivement aux communes, ce qui traduit le caractère volontaire de la démarche. Les communes intéressées proposent un périmètre, qui est ensuite arrêté par le représentant de l'État dans le département, après avis du conseil départemental. Cette intervention préfectorale ne constitue pas un contrôle d'opportunité mais vise à garantir la cohérence du périmètre retenu.

Un régime particulier s'applique dans deux hypothèses : pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants et pour les ensembles de communes situées dans plusieurs départements. Dans ces cas, c'est le préfet de région qui arrête le périmètre, après avis du conseil régional et des conseils départementaux concernés. Cette élévation du niveau de décision s'explique par l'ampleur des enjeux territoriaux en cause.

Les communes s'associent librement pour élaborer leur charte et définissent elles-mêmes les modalités de concertation avec l'État, la région, le département et les principaux organismes professionnels, économiques ou sociaux qui en font la demande. Cette souplesse procédurale favorise l'adaptation aux réalités locales, mais elle a aussi contribué à la relative marginalisation de cet outil au profit de structures intercommunales plus intégrées.

Positionnement dans le paysage de l'intercommunalité

Les chartes intercommunales s'inscrivent dans un contexte juridique qui a profondément évolué depuis leur création. La loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi ATR) a instauré les communautés de communes et de villes. La loi Chevènement du 12 juillet 1999 a simplifié l'intercommunalité en créant les communautés d'agglomération et en renforçant les communautés urbaines. Plus récemment, la loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé les compétences des intercommunalités et relevé les seuils démographiques minimaux.

Face à ces structures intercommunales dotées de compétences propres, de fiscalité et de personnalité juridique, les chartes intercommunales apparaissent comme un outil plus souple mais aussi plus fragile. Elles ne créent pas d'établissement public, ne disposent pas de budget propre et ne peuvent pas exercer de compétences transférées. Leur force réside dans la concertation et l'engagement volontaire des communes participantes.

Le département, acteur complémentaire de l'aménagement du territoire

L'article L. 1111-2 du CGCT rappelle que les départements concourent avec l'État à l'administration et à l'aménagement du territoire, ainsi qu'à l'amélioration du cadre de vie. Cette compétence partagée illustre le principe de subsidiarité qui irrigue l'organisation territoriale française depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Le département joue un rôle d'accompagnement des communes rurales dans leurs démarches d'aménagement, notamment par le biais de l'assistance technique (article L. 3232-1-1 du CGCT) et du soutien financier aux projets communaux et intercommunaux. Son avis est requis lors de la détermination du périmètre des chartes intercommunales, ce qui lui confère un rôle consultatif dans la structuration de la coopération intercommunale.

À retenir

• Les chartes intercommunales de développement et d'aménagement sont un outil de planification volontaire, codifié à l'article L. 5223-1 du CGCT, permettant aux communes de définir ensemble leurs perspectives de développement.
• Leur périmètre est arrêté par le préfet de département (ou le préfet de région pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou les ensembles interdépartementaux) après avis des assemblées départementales.
• Elles se distinguent des documents d'urbanisme par leur caractère non contraignant et leur approche transversale (économique, sociale, culturelle).
• Elles ont été largement supplantées dans la pratique par les structures intercommunales à fiscalité propre (communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles) issues des lois de 1992, 1999 et 2015.
• Le département conserve un rôle d'accompagnement et de consultation dans l'aménagement du territoire local, en vertu de l'article L. 1111-2 du CGCT.