Le soutien régional aux organismes d'aide à la création et à la reprise d'entreprises

Fondement et logique de la compétence régionale

Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, la région est devenue le chef de file en matière de développement économique. L'article L. 1511-7 du CGCT constitue l'une des traductions concrètes de cette compétence : il habilite la région à verser des subventions aux organismes qui participent à la création ou à la reprise d'entreprises. Cette disposition s'inscrit dans un ensemble plus large de prérogatives économiques régionales, codifiées aux articles L. 1511-1 et suivants du CGCT, qui confient à la région la responsabilité d'élaborer un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), document prescriptif qui encadre l'ensemble des interventions économiques des collectivités territoriales sur son territoire.

La logique du législateur est celle de la spécialisation des échelons territoriaux : en concentrant l'essentiel des compétences économiques au niveau régional, la loi NOTRe a entendu mettre fin à l'enchevêtrement des interventions qui caractérisait le régime antérieur, où communes, départements et régions pouvaient intervenir de manière concurrente et parfois contradictoire.

Nature et portée du dispositif

Le mécanisme prévu à l'article L. 1511-7 du CGCT se distingue des aides directes aux entreprises (subventions, prêts, avances remboursables) régies par les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du même code. Il ne s'agit pas ici d'aider directement une entreprise en création ou en reprise, mais de soutenir financièrement les structures intermédiaires dont l'objet est d'accompagner les porteurs de projets entrepreneuriaux. Ces organismes peuvent être de nature diverse : associations, chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat), pépinières d'entreprises, incubateurs, couveuses d'activité, plateformes d'initiative locale du réseau Initiative France, ou encore boutiques de gestion.

La subvention régionale constitue une aide indirecte au tissu économique : elle transite par un organisme relais avant de produire ses effets sur le terrain. Ce caractère indirect a des implications juridiques importantes, notamment au regard du droit européen des aides d'État, puisque la subvention bénéficie en premier lieu à l'organisme intermédiaire et non directement à l'entreprise créée ou reprise.

Articulation avec le droit européen des aides d'État

Toute subvention publique à un organisme exerçant une activité économique est susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La Commission européenne a toutefois admis que les aides aux structures d'accompagnement à la création d'entreprises peuvent échapper à la qualification d'aide d'État lorsque ces structures exercent une mission d'intérêt général et que le financement public ne dépasse pas le coût net de cette mission, conformément à la jurisprudence issue de l'arrêt de la Cour de justice (CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans, aff. C-280/00).

En pratique, les subventions versées au titre de l'article L. 1511-7 du CGCT relèvent le plus souvent du règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014, qui dispense de notification préalable certaines catégories d'aides, notamment celles en faveur des PME et de l'innovation. Le respect des seuils et conditions du RGEC constitue une obligation de vigilance pour les services régionaux.

Régime juridique de l'octroi des subventions

L'octroi de subventions aux organismes d'aide à la création ou à la reprise d'entreprises obéit aux règles générales de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (aujourd'hui codifiée dans le Code des relations entre le public et l'administration). Lorsque la subvention dépasse le seuil de 23 000 euros, une convention doit être conclue entre la région et l'organisme bénéficiaire, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention (article 10 de la loi du 12 avril 2000, désormais article L. 242-1 du CRPA).

La délibération du conseil régional attribuant la subvention est un acte administratif unilatéral susceptible de recours devant le tribunal administratif. Le contrôle de légalité exercé par le préfet de région porte notamment sur la compétence de la région, le respect du SRDEII et la conformité aux règles européennes.

Place dans l'écosystème des aides économiques territoriales

L'article L. 1511-7 du CGCT ne peut être compris isolément. Il s'articule avec plusieurs dispositifs complémentaires. L'article L. 1511-1 du CGCT confie à la région la responsabilité exclusive de définir les régimes d'aides et de décider de l'octroi des aides aux entreprises. L'article L. 1511-2 du CGCT traite des aides directes (subventions, bonifications d'intérêts, prêts et avances remboursables, prestations de services). L'article L. 1511-3 du CGCT encadre les aides à l'immobilier d'entreprise, compétence partagée entre la région et les autres collectivités.

Les communes et leurs groupements conservent la possibilité d'intervenir en matière économique, mais dans le cadre défini par le SRDEII et dans le respect de la compétence de principe de la région. Le département, en revanche, a perdu l'essentiel de ses prérogatives économiques depuis la loi NOTRe, à l'exception notable de la solidarité territoriale et de l'aide aux entreprises en difficulté dans les conditions prévues par la loi.

Contrôle juridictionnel et contentieux

Le juge administratif exerce un contrôle sur les subventions accordées au titre de l'article L. 1511-7 du CGCT. Ce contrôle porte sur la légalité externe (compétence, procédure, forme) et sur la légalité interne (erreur de droit, erreur de fait, détournement de pouvoir). Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser que les collectivités territoriales disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans le choix des organismes bénéficiaires, sous réserve du respect du principe d'égalité et de l'intérêt public local (CE, 26 mars 1997, Société Eaux minérales d'Évian).

En outre, le contrôle des chambres régionales des comptes permet de vérifier la régularité et l'efficience de l'emploi des fonds publics versés aux organismes d'accompagnement, conformément aux dispositions du Code des juridictions financières.

À retenir

• L'article L. 1511-7 du CGCT habilite la région à subventionner les organismes participant à la création ou à la reprise d'entreprises, dans le cadre de sa compétence de chef de file en matière économique issue de la loi NOTRe du 7 août 2015.
• Il s'agit d'une aide indirecte qui transite par des structures d'accompagnement (associations, chambres consulaires, incubateurs, pépinières) et non d'une aide directe aux entreprises.
• Le dispositif doit être compatible avec le droit européen des aides d'État, notamment le RGEC et la jurisprudence Altmark Trans.
• L'octroi de la subvention suppose une délibération du conseil régional et, au-delà de 23 000 euros, la conclusion d'une convention avec l'organisme bénéficiaire.
• Ce mécanisme s'inscrit dans le cadre du SRDEII, document prescriptif qui organise l'ensemble des interventions économiques sur le territoire régional.