Le soutien des collectivités territoriales aux organismes d'aide à la création et à la reprise d'entreprises

Fondement et logique du dispositif

L'intervention économique des collectivités territoriales en faveur de la création et de la reprise d'entreprises s'inscrit dans le cadre plus large des aides économiques locales, dont le régime a été profondément remanié par la loi NOTRe du 7 août 2015. Le législateur a souhaité rationaliser les compétences économiques en confiant à la région un rôle de chef de file en matière de développement économique, tout en permettant à d'autres niveaux de collectivités d'intervenir dans des conditions encadrées.

L'article L. 1511-7 du CGCT organise spécifiquement le régime des subventions versées aux organismes qui concourent à la création ou à la reprise d'entreprises. Ces organismes recouvrent une grande diversité de structures : réseaux consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers), associations d'accompagnement à la création d'entreprise (type réseau Entreprendre, Initiative France, BGE), couveuses d'entreprises, pépinières ou encore plateformes d'initiative locale.

La compétence de principe de la région et des métropoles

La région, les métropoles de droit commun (régies par les articles L. 5217-1 et suivants du CGCT) et la métropole de Lyon (collectivité territoriale à statut particulier créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014) disposent d'une compétence directe pour verser des subventions aux organismes participant à la création ou à la reprise d'entreprises. Cette compétence s'exerce de plein droit, sans qu'il soit nécessaire de conclure une convention préalable avec un autre niveau de collectivité.

Ce choix du législateur est cohérent avec la logique de la loi NOTRe qui a supprimé la clause de compétence générale des départements et des régions (article L. 4111-1 du CGCT) tout en confiant à la région la responsabilité de définir les orientations en matière de développement économique sur son territoire, à travers le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), prévu à l'article L. 4251-13 du CGCT.

Les métropoles bénéficient de cette compétence directe en raison de leur poids économique et de leur rôle structurant dans l'aménagement du territoire. Le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé que les métropoles exercent de plein droit les compétences en matière de développement et d'aménagement économique qui leur sont attribuées par la loi (CE, 19 juillet 2017, Communauté d'agglomération du Pays Basque, n° 401644).

L'intervention encadrée des communes et de leurs groupements

Les communes et leurs groupements (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, syndicats mixtes) peuvent également verser des subventions aux organismes d'aide à la création ou à la reprise d'entreprises, mais cette faculté est subordonnée à une condition essentielle : la conclusion d'une convention avec la région.

Cette exigence conventionnelle traduit le principe de cohérence des interventions économiques locales. Le SRDEII fixe les orientations stratégiques du territoire, et les interventions des communes et intercommunalités doivent s'inscrire dans ce cadre. La convention avec la région permet de garantir cette articulation et d'éviter les doublons ou les contradictions entre les actions menées aux différents échelons.

En l'absence de convention, une commune qui verserait une subvention à un organisme d'aide à la création d'entreprise agirait en dehors du cadre légal, et la délibération correspondante serait susceptible d'annulation par le juge administratif pour incompétence. Le contrôle de légalité exercé par le préfet porte notamment sur le respect de cette condition.

Articulation avec le droit européen des aides d'État

Les subventions versées aux organismes d'aide à la création d'entreprise doivent également être analysées au regard du droit de l'Union européenne. Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (articles 107 à 109 TFUE) pose le principe de l'interdiction des aides d'État susceptibles de fausser la concurrence. Toutefois, les aides versées à des organismes d'accompagnement à la création d'entreprise échappent généralement à cette qualification, soit parce qu'elles ne constituent pas un avantage sélectif au sens du droit européen, soit parce qu'elles relèvent du régime des services d'intérêt économique général (SIEG), soit encore parce qu'elles entrent dans le champ du règlement de minimis (règlement UE 2023/2831 du 13 décembre 2023, fixant le plafond à 300 000 euros sur trois exercices fiscaux).

Le juge administratif français veille au respect de ces règles. Il a notamment jugé qu'une aide économique locale qui méconnaît les règles européennes relatives aux aides d'État est entachée d'illégalité (CE, 10 juillet 2020, Société Paris Tennis, n° 434582).

Place du dispositif dans l'écosystème de l'aide à la création d'entreprise

Le soutien des collectivités aux organismes d'accompagnement s'articule avec d'autres dispositifs nationaux et locaux. L'État intervient notamment à travers Bpifrance, banque publique d'investissement créée par la loi du 31 décembre 2012, qui propose des financements et de l'accompagnement aux créateurs et repreneurs d'entreprises. Les régions cofinancent souvent ces actions dans le cadre de conventions avec Bpifrance.

Par ailleurs, les collectivités territoriales disposent d'autres outils pour favoriser la création d'entreprise au-delà des subventions aux organismes d'accompagnement : aides directes aux entreprises (article L. 1511-2 du CGCT, compétence régionale exclusive), aides à l'immobilier d'entreprise (article L. 1511-3 du CGCT), ou encore interventions en capital dans des sociétés de financement (articles L. 4211-1 et suivants du CGCT).

À retenir

• L'article L. 1511-7 du CGCT permet aux collectivités de subventionner les organismes d'aide à la création et à la reprise d'entreprises selon un régime différencié.
• La région, les métropoles et la métropole de Lyon disposent d'une compétence directe pour verser ces subventions.
• Les communes et leurs groupements ne peuvent intervenir qu'après conclusion d'une convention avec la région, garantissant la cohérence avec le SRDEII.
• Ce dispositif s'inscrit dans la logique de la loi NOTRe qui fait de la région le chef de file du développement économique.
• Les subventions doivent respecter le droit européen des aides d'État, notamment les règles de minimis et le régime des SIEG.