Le soutien des collectivités territoriales à la création et reprise d'entreprise

Le cadre juridique de l'aide à la création d'entreprise par les collectivités

La création et la reprise d'entreprise constituent des leviers majeurs des politiques publiques de l'emploi en France. Le législateur a progressivement confié aux collectivités territoriales, et singulièrement à la région, un rôle central dans l'accompagnement des porteurs de projets économiques. L'article L. 5141-5 du Code du travail autorise la région à participer au financement d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'entreprises, ainsi que pendant les trois années qui suivent. Ce dispositif s'inscrit dans une logique d'insertion par l'activité économique, puisqu'il cible les personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés d'insertion durable.

Cette compétence régionale s'articule avec le rôle de chef de file du développement économique que la loi NOTRe du 7 août 2015 a consacré au profit de la région. L'article L. 4251-12 du CGCT confie aux régions l'élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), document prescriptif qui définit les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation.

Les dispositifs nationaux d'aide à la création d'entreprise

Parallèlement aux interventions régionales, l'État a mis en place plusieurs dispositifs destinés à faciliter la création d'entreprise par les demandeurs d'emploi. L'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (ACRE), réformée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, consiste en une exonération partielle ou totale de charges sociales pendant la première année d'activité. Ce dispositif, prévu aux articles L. 5141-1 et suivants du Code du travail, a remplacé l'ancien dispositif ACCRE en élargissant le public éligible.

Le nouvel accompagnement pour la création ou la reprise d'entreprise (NACRE), initialement piloté par l'État, a été transféré aux régions par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle. Ce transfert illustre le mouvement de décentralisation des politiques d'emploi et de formation. Le dispositif NACRE comprend trois phases : l'aide au montage du projet, la structuration financière et le démarrage de l'activité.

La répartition des compétences entre collectivités

La question de la répartition des compétences en matière d'aide économique a fait l'objet d'une clarification progressive par le législateur. La loi NOTRe a posé le principe selon lequel la région est seule compétente pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises (article L. 1511-2 du CGCT). Les communes et leurs groupements ne peuvent intervenir qu'en complément de la région et dans le cadre d'une convention passée avec celle-ci.

Toutefois, cette exclusivité connaît des tempéraments. Les communes et EPCI conservent des compétences propres en matière d'aides à l'immobilier d'entreprise (article L. 1511-3 du CGCT) et peuvent accorder des aides en faveur de la création ou de la reprise de commerces de proximité en milieu rural sans convention préalable avec la région. Le département, quant à lui, a vu ses compétences économiques directes supprimées par la loi NOTRe, mais conserve un rôle en matière de solidarité territoriale pouvant indirectement soutenir l'insertion professionnelle.

Le droit européen des aides d'État et ses implications

Toute aide publique à la création d'entreprise doit respecter le cadre du droit de l'Union européenne relatif aux aides d'État (articles 107 à 109 du TFUE). Le principe général est l'interdiction des aides susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. Cependant, plusieurs régimes d'exemption permettent aux collectivités d'intervenir légalement.

Le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC), régulièrement mis à jour par la Commission européenne, autorise certaines catégories d'aides sans notification préalable, notamment les aides en faveur des PME, les aides à la formation et les aides à l'emploi de travailleurs défavorisés. Le régime de minimis (règlement UE 2023/2831) permet par ailleurs l'octroi d'aides d'un montant limité (300 000 euros sur trois exercices fiscaux glissants) sans que celles-ci soient considérées comme des aides d'État au sens du traité.

L'insertion par l'activité économique et la création d'entreprise

Le lien entre création d'entreprise et insertion professionnelle ne se limite pas aux dispositifs d'aide directe. Les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE), encadrées par les articles L. 5132-1 et suivants du Code du travail, constituent un écosystème complémentaire. Ces structures (entreprises d'insertion, associations intermédiaires, ateliers et chantiers d'insertion, entreprises de travail temporaire d'insertion) permettent à des personnes éloignées de l'emploi d'accéder à une activité professionnelle, y compris par la voie de la création d'activité.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le cadre juridique de ces dispositifs. Dans sa décision du 22 novembre 2000, Société L. et P. Publicité (n° 223645), il a admis la légalité d'aides économiques accordées par des collectivités territoriales dès lors qu'elles répondent à un intérêt public local et respectent le principe de liberté du commerce et de l'industrie.

Les évolutions récentes et perspectives

La loi du 24 décembre 2020 relative au plan de relance a renforcé les dispositifs de soutien à la création d'entreprise, notamment par l'augmentation temporaire des moyens alloués aux dispositifs d'accompagnement. La crise sanitaire de 2020 a par ailleurs accéléré la prise de conscience de la nécessité de diversifier les parcours d'insertion professionnelle, la création d'entreprise apparaissant comme une réponse adaptée à un marché du travail en mutation.

La loi relative à l'industrie verte du 23 octobre 2023 a également introduit de nouvelles dispositions facilitant l'implantation d'activités économiques, avec des simplifications administratives qui bénéficient indirectement aux créateurs d'entreprise. L'enjeu contemporain réside dans l'articulation entre les exigences de transition écologique et le soutien à l'entrepreneuriat, les collectivités territoriales étant appelées à conditionner davantage leurs aides au respect de critères environnementaux.

À retenir

• La région est compétente pour financer l'accompagnement des créateurs et repreneurs d'entreprise sans emploi ou en difficulté d'insertion, avant la création et pendant trois ans (article L. 5141-5 du Code du travail).
• La loi NOTRe du 7 août 2015 a consacré la région comme chef de file du développement économique et seule compétente pour définir les régimes d'aides aux entreprises.
• Les aides publiques à la création d'entreprise doivent respecter le droit européen des aides d'État (articles 107-109 TFUE), avec des exemptions possibles via le RGEC et le régime de minimis.
• Le dispositif NACRE, transféré aux régions en 2014, propose un accompagnement en trois phases (montage, financement, démarrage) aux créateurs et repreneurs éligibles.
• L'insertion par l'activité économique et la création d'entreprise constituent deux voies complémentaires de retour à l'emploi, soutenues par un cadre législatif renforcé depuis la crise de 2020.