Le soutien départemental aux salles de cinéma : régime juridique et enjeux territoriaux

Contexte et fondements de l'intervention départementale en matière cinématographique

Le maintien d'un réseau de salles de cinéma sur l'ensemble du territoire constitue un enjeu majeur de politique culturelle et d'aménagement du territoire. En France, la densité du parc de salles est historiquement élevée par rapport aux autres pays européens, mais les zones rurales et les villes moyennes connaissent depuis plusieurs décennies un phénomène de concentration au profit des multiplexes situés en périphérie des grandes agglomérations. C'est dans ce contexte que le législateur a ouvert aux départements la possibilité d'intervenir financièrement en faveur des salles de spectacle cinématographique, par le biais de l'article L. 3232-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette compétence s'inscrit dans le cadre plus large des aides économiques des collectivités territoriales, encadrées par les articles L. 1511-1 et suivants du CGCT. Elle constitue une dérogation au principe selon lequel la région est chef de file en matière de développement économique, principe consacré par la loi NOTRe du 7 août 2015. Le législateur a en effet maintenu cette compétence spécifique au bénéfice des départements, reconnaissant leur rôle de garant de la solidarité territoriale.

Conditions d'attribution des subventions départementales

L'article L. 3232-4 du CGCT soumet l'attribution de subventions départementales aux salles de cinéma à plusieurs conditions cumulatives. Le bénéficiaire doit être une entreprise existante dont l'objet est l'exploitation de salles de spectacle cinématographique. L'établissement doit en outre remplir l'un des deux critères alternatifs suivants : réaliser en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées, ou faire l'objet d'un classement art et essai.

Le seuil de 7 500 entrées hebdomadaires vise à cibler les salles de taille modeste, excluant de fait les grands multiplexes. Ce critère quantitatif permet de concentrer l'aide publique sur les établissements les plus fragiles économiquement, qui assurent souvent un rôle irremplaçable de proximité culturelle dans les territoires peu denses.

Le classement art et essai est attribué par le ministère de la Culture, sur proposition de l'Association française des cinémas d'art et d'essai (AFCAE), aux établissements qui programment une proportion significative d'œuvres recommandées par le Comité de sélection. Ce label, créé en 1991 et réformé à plusieurs reprises, distingue les salles qui contribuent à la diversité cinématographique par leur programmation exigeante. Les salles classées art et essai peuvent bénéficier des subventions départementales quel que soit leur niveau de fréquentation.

Procédure et rôle consultatif de la commune

L'attribution de la subvention est subordonnée à un avis préalable du conseil municipal de la commune où est situé l'établissement concerné. Cet avis, qui n'est pas un avis conforme, ne lie pas juridiquement le département, mais constitue une formalité substantielle dont l'omission entraînerait l'illégalité de la délibération départementale. Cette exigence procédurale traduit le souci du législateur d'associer la commune, premier échelon de proximité, à une décision qui a des incidences directes sur la vie culturelle locale et sur l'activité économique de son territoire.

En droit administratif général, l'absence de consultation d'un organisme dont l'avis est requis par un texte constitue un vice de procédure susceptible d'entraîner l'annulation de l'acte (CE, 23 décembre 2011, Danthony, n° 335033, s'agissant toutefois de la distinction entre les irrégularités substantielles et non substantielles).

Extension aux créations d'établissements

L'article L. 3232-4 du CGCT prévoit également que des subventions peuvent être attribuées pour la création d'un nouvel établissement, à condition que celui-ci réponde aux mêmes critères que les salles existantes (moins de 7 500 entrées hebdomadaires prévisionnelles ou vocation art et essai). Cette disposition permet aux départements d'accompagner l'implantation de nouvelles salles dans des territoires sous-équipés, contribuant ainsi à la réduction des inégalités territoriales d'accès à la culture.

Articulation avec les autres dispositifs de soutien au cinéma

Le soutien départemental aux salles de cinéma s'articule avec plusieurs autres mécanismes. Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) dispose d'un fonds de soutien automatique et sélectif alimenté par la taxe sur les entrées en salles (TSA). Les communes et intercommunalités peuvent également intervenir en faveur des salles de cinéma, notamment par la mise à disposition de locaux ou par des subventions dans le cadre de leurs compétences culturelles.

Par ailleurs, les aides départementales aux salles de cinéma doivent respecter le droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État. La Commission européenne a adopté une communication relative aux aides d'État en faveur des œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles (2013/C 332/01), qui admet la compatibilité des aides publiques au secteur cinématographique sous certaines conditions, notamment de proportionnalité et de non-discrimination.

Enjeux contemporains et évolutions

La question du soutien public aux salles de cinéma a pris une acuité particulière avec la crise sanitaire de 2020-2021, qui a provoqué une chute historique de la fréquentation. Les collectivités territoriales, dont les départements, ont été sollicitées pour accompagner la reprise d'activité des exploitants. Par ailleurs, la transition numérique, achevée au début des années 2010 avec la généralisation de la projection numérique, a représenté un investissement considérable pour les petites salles, que certains départements ont contribué à financer.

La loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016 (dite loi LCAP) a par ailleurs renforcé le cadre juridique de la politique cinématographique territoriale, en confortant le rôle des collectivités dans le soutien à la diversité culturelle.

À retenir

• Les départements peuvent subventionner les salles de cinéma réalisant moins de 7 500 entrées hebdomadaires ou classées art et essai, en vertu de l'article L. 3232-4 du CGCT.
• L'avis préalable du conseil municipal de la commune d'implantation est requis, constituant une formalité substantielle.
• Les subventions peuvent concerner tant les salles existantes que la création de nouveaux établissements répondant aux mêmes critères.
• Ce dispositif s'inscrit dans une logique de solidarité territoriale et d'accès à la culture, complémentaire des aides du CNC et des autres collectivités.
• Le respect du droit européen des aides d'État s'impose aux départements dans l'attribution de ces subventions.