Le service public des bibliothèques territoriales

Un service public culturel ancien et structurant

Les bibliothèques constituent l'un des services publics culturels les plus anciens et les plus répandus sur le territoire français. Leur histoire est indissociable de la Révolution française, lorsque les confiscations des biens du clergé et des émigrés ont conduit à la création de dépôts littéraires, ancêtres des bibliothèques municipales. L'ordonnance du 13 septembre 1945 a ensuite institué les bibliothèques centrales de prêt, conçues comme un instrument de démocratisation culturelle au service des territoires ruraux.

Le cadre juridique contemporain repose principalement sur le Code du patrimoine (livre III, titre III), le Code général des collectivités territoriales et la loi n° 2021-1717 du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique, texte majeur qui a consacré pour la première fois dans la loi les missions fondamentales des bibliothèques.

Les bibliothèques départementales, compétence obligatoire du département

Les bibliothèques centrales de prêt ont été transférées aux départements par la loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux, dans le cadre de l'Acte I de la décentralisation. À cette occasion, elles ont été rebaptisées bibliothèques départementales de prêt, puis simplement bibliothèques départementales.

L'article L. 330-1 du Code du patrimoine pose une obligation de maintien à la charge du département : celui-ci ne peut ni supprimer sa bibliothèque départementale, ni cesser de l'entretenir ou de la faire fonctionner. Il s'agit donc d'une compétence obligatoire, ce qui constitue une exception notable dans le paysage des politiques culturelles locales, où la clause générale de compétence et le principe de libre administration laissent généralement aux collectivités une large marge d'appréciation.

Cette obligation se rattache à la logique des transferts de compétences opérés par les lois de décentralisation : lorsque l'État transfère un service, la collectivité bénéficiaire doit en assurer la continuité. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que les transferts de compétences n'autorisent pas les collectivités à renoncer aux missions transférées (CE, 29 juin 1990, Commune de Montpellier).

Les missions des bibliothèques départementales

La bibliothèque départementale remplit une mission de coopération et de soutien auprès des bibliothèques du réseau communal et intercommunal. Elle ne se substitue pas aux bibliothèques municipales mais les complète, notamment dans les zones rurales et les petites communes. Ses missions comprennent le prêt de documents aux bibliothèques du département, le conseil technique, la formation des personnels (notamment les bénévoles) et l'animation du réseau de lecture publique.

La loi du 21 décembre 2021 a consacré les missions fondamentales de l'ensemble des bibliothèques des collectivités territoriales ou de leurs groupements à l'article L. 310-1 du Code du patrimoine : garantir l'accès libre et gratuit aux collections pour la consultation sur place, contribuer au développement de la lecture, favoriser l'accès à l'information et à la documentation, participer à la diffusion des connaissances et de la culture, et contribuer à la réduction de l'illettrisme et de l'illectronisme.

Le principe de gratuité et le libre accès

La loi du 21 décembre 2021 a inscrit dans le Code du patrimoine le principe selon lequel l'accès aux bibliothèques des collectivités territoriales est libre et gratuit pour ce qui concerne la consultation sur place. Ce principe de gratuité ne s'étend pas nécessairement au prêt de documents, pour lequel les collectivités peuvent instituer une tarification dans les conditions du droit commun des services publics locaux.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2021-829 DC du 17 décembre 2021 relative à cette même loi, n'a pas censuré ces dispositions, confirmant la compatibilité du principe de gratuité avec la libre administration des collectivités territoriales.

La question de la gratuité des bibliothèques s'inscrit dans un débat plus large sur la tarification des services publics culturels locaux. Le juge administratif admet que les collectivités puissent moduler les tarifs en fonction des ressources des usagers, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État (CE, Section, 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre).

Les bibliothèques municipales, un service public facultatif

Contrairement aux bibliothèques départementales, les bibliothèques municipales relèvent d'un service public facultatif de la commune. La création d'une bibliothèque municipale résulte d'une délibération du conseil municipal. Toutefois, une fois créée, la bibliothèque doit respecter les obligations fixées par le Code du patrimoine.

Les bibliothèques municipales classées bénéficient d'un statut particulier, hérité de leur richesse patrimoniale. Elles sont au nombre de 54 et conservent des fonds anciens, rares ou précieux souvent issus des confiscations révolutionnaires. Le contrôle technique de l'État s'exerce sur ces établissements par l'intermédiaire de l'Inspection générale des bibliothèques, devenue l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche.

La compétence intercommunale en matière de lecture publique

La montée en puissance de l'intercommunalité a profondément transformé l'organisation de la lecture publique. De nombreuses communautés de communes et communautés d'agglomération exercent la compétence en matière de bibliothèques, soit à titre obligatoire lorsqu'elle est incluse dans leurs statuts, soit à titre optionnel ou facultatif. Le transfert de cette compétence entraîne la mise en réseau des bibliothèques du territoire et permet des économies d'échelle en matière d'acquisitions documentaires, de systèmes informatiques et de personnel qualifié.

L'article L. 5214-16 du CGCT et les articles relatifs aux communautés d'agglomération et aux métropoles prévoient la possibilité d'exercer des compétences en matière d'équipements culturels, ce qui inclut les bibliothèques.

Le personnel des bibliothèques territoriales

Les bibliothèques territoriales emploient des agents relevant de la filière culturelle de la fonction publique territoriale. Les cadres d'emplois concernés sont principalement ceux des conservateurs territoriaux de bibliothèques (catégorie A+), des bibliothécaires territoriaux (catégorie A), des assistants territoriaux de conservation du patrimoine et des bibliothèques (catégorie B) et des adjoints territoriaux du patrimoine (catégorie C). La gestion de ces cadres d'emplois relève du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour la formation et des centres de gestion pour l'organisation des concours.

À retenir

• Les bibliothèques départementales constituent une compétence obligatoire du département en vertu de l'article L. 330-1 du Code du patrimoine : le département ne peut ni les supprimer ni cesser de les faire fonctionner.
• La loi du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique a consacré pour la première fois dans la loi les missions fondamentales des bibliothèques et le principe de gratuité de la consultation sur place.
• Les bibliothèques municipales sont un service public facultatif, contrairement aux bibliothèques départementales.
• L'intercommunalité joue un rôle croissant dans l'organisation de la lecture publique, permettant la mise en réseau des équipements.
• Le transfert des bibliothèques centrales de prêt aux départements s'inscrit dans l'Acte I de la décentralisation (loi du 6 janvier 1986).