Le rôle du département dans le soutien aux services en milieu rural

Contexte et fondements de l'intervention départementale en milieu rural

Le maintien des services en milieu rural constitue un enjeu majeur de l'aménagement du territoire et de la cohésion sociale. La désertification des zones rurales, qui s'est accélérée depuis les années 1990, a conduit le législateur à confier au département un rôle central de solidarité territoriale. Ce rôle s'inscrit dans le cadre plus large de la compétence départementale en matière d'aide aux communes et à leurs groupements, consacrée par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a profondément remanié la répartition des compétences économiques entre collectivités. Si la région est devenue la collectivité chef de file en matière de développement économique, le département conserve une capacité d'intervention spécifique en faveur du milieu rural, précisément au titre de la solidarité territoriale. Cette compétence résiduelle mais essentielle permet au département de pallier les carences de l'initiative privée dans les territoires les moins attractifs.

Les trois volets de l'intervention financière du département

Le dispositif prévu par l'article L. 1111-10 du CGCT organise l'intervention du département autour de trois axes distincts.

Le premier volet, de portée générale, autorise le département à contribuer au financement de projets portés par les communes, leurs groupements, les établissements publics qui leur sont rattachés ou les sociétés dont ces collectivités détiennent une part du capital. Cette intervention s'exerce à la demande des maîtres d'ouvrage concernés, ce qui exclut toute initiative unilatérale du département. Le champ est large puisqu'il couvre l'ensemble des projets d'investissement sans restriction sectorielle.

Le deuxième volet, plus ciblé, concerne spécifiquement les entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural. Cette intervention est doublement conditionnée : elle ne peut intervenir que pour des raisons de solidarité territoriale et uniquement lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente. La maîtrise d'ouvrage doit être assurée par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ce volet traduit directement la volonté du législateur de lutter contre la disparition des commerces et services de proximité dans les zones rurales (boulangeries, stations-service, cabinets médicaux, etc.).

Le troisième volet porte sur les opérations d'investissement en faveur de l'entretien et de l'aménagement de l'espace rural réalisées par les associations syndicales autorisées (ASA), les associations syndicales constituées d'office ou leurs unions. Ces structures, régies par l'ordonnance du 1er juillet 2004, jouent un rôle traditionnel dans la gestion collective de travaux d'intérêt commun en milieu rural (drainage, irrigation, entretien de chemins).

La condition de carence de l'initiative privée

La notion de carence de l'initiative privée constitue le pivot du dispositif en matière de services marchands. Cette condition reprend un principe classique du droit administratif selon lequel les personnes publiques ne doivent intervenir dans le champ économique que de manière subsidiaire. Le Conseil d'État a posé les fondements de ce principe dès l'arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 30 mai 1930), en subordonnant l'intervention économique des communes à l'existence de circonstances particulières, notamment la carence de l'initiative privée.

Cette jurisprudence a connu une évolution significative avec l'arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris (CE, Sect., 31 mai 2006), qui a assoupli les conditions d'intervention des personnes publiques en matière économique. Le juge administratif admet désormais que l'intérêt public peut résulter de la carence de l'initiative privée, mais aussi de la nécessité de répondre à un besoin de la population non satisfait par le marché.

Dans le contexte rural, la carence s'apprécie de manière concrète au regard de l'absence effective ou de l'insuffisance manifeste des services proposés par le secteur privé sur le territoire concerné. Le juge vérifie que la collectivité a établi l'existence de cette carence avant de décider d'intervenir.

L'articulation avec les compétences régionales et le droit européen des aides d'État

Depuis la loi NOTRe, la région détient la compétence de principe en matière de développement économique. Elle est seule compétente pour définir le régime des aides aux entreprises (article L. 1511-2 du CGCT). Le département ne peut accorder directement des aides aux entreprises, sauf dans le cadre précis de l'article L. 1111-10 qui vise des opérations d'investissement et non des aides directes au fonctionnement.

Cette distinction est essentielle : l'intervention départementale en milieu rural porte sur le financement d'opérations d'investissement dont la maîtrise d'ouvrage est publique, et non sur des subventions directes aux entreprises privées. Le département finance la collectivité maître d'ouvrage, qui elle-même investit dans l'infrastructure ou l'équipement destiné à accueillir le service marchand.

Par ailleurs, ces interventions doivent respecter le droit européen des aides d'État (articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). Toutefois, nombre de ces aides peuvent bénéficier de l'exemption au titre des services d'intérêt économique général (SIEG) ou du règlement de minimis, compte tenu de leur montant généralement modeste et de leur finalité de cohésion territoriale.

Les associations syndicales et l'aménagement de l'espace rural

Les associations syndicales autorisées (ASA) constituent une forme ancienne de coopération entre propriétaires fonciers pour la réalisation de travaux d'intérêt commun. Régies par l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, elles sont des établissements publics administratifs dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Les associations syndicales constituées d'office sont créées par l'autorité administrative lorsque des travaux urgents d'intérêt général le justifient.

L'intervention du département en faveur de ces structures reconnaît leur rôle irremplaçable dans l'entretien des infrastructures rurales : réseaux d'irrigation, ouvrages de protection contre les inondations, chemins ruraux, assainissement. Le financement départemental vient compléter les cotisations des propriétaires membres et les éventuelles subventions d'autres collectivités ou de l'État.

À retenir

• Le département peut financer des projets portés par les communes, leurs groupements et les entités qui leur sont rattachées, à leur demande.
• En milieu rural, le département peut contribuer au financement d'investissements en faveur de services marchands nécessaires à la population, à condition que l'initiative privée soit défaillante ou absente.
• Cette compétence se distingue de la compétence régionale en matière de développement économique : le département finance l'investissement public, il ne subventionne pas directement les entreprises.
• La condition de carence de l'initiative privée s'inscrit dans la jurisprudence classique du Conseil d'État encadrant l'intervention économique des personnes publiques (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).
• Les associations syndicales autorisées et constituées d'office peuvent également bénéficier du soutien financier du département pour l'entretien et l'aménagement de l'espace rural.