Le rôle des collectivités territoriales dans les communications électroniques

Fondements juridiques de l'intervention des collectivités

L'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des communications électroniques trouve son origine dans la volonté du législateur de lutter contre la fracture numérique. La loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) a ouvert aux collectivités la possibilité d'intervenir dans ce secteur, en modifiant le code général des collectivités territoriales. L'article L. 1425-1 du CGCT constitue aujourd'hui le socle juridique de cette intervention, complété par les dispositions du code des postes et des communications électroniques (CPCE).

Avant cette loi, les collectivités ne pouvaient intervenir que de manière très limitée dans le secteur des télécommunications, celui-ci relevant d'un monopole d'État confié à France Télécom, puis progressivement libéralisé à partir de 1996 avec la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996. Le Conseil d'État avait d'ailleurs confirmé la compétence exclusive de l'État en la matière (CE, Sect., 17 novembre 1997, Communauté urbaine de Lyon).

Les trois niveaux d'intervention des collectivités

Le législateur a organisé l'intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements selon une logique de subsidiarité comportant trois niveaux distincts.

Le premier niveau, le plus libre, permet aux collectivités d'établir et d'exploiter des infrastructures passives (fourreaux, pylônes, locaux techniques) et des réseaux de communications électroniques. Ces infrastructures peuvent ensuite être mises à disposition d'opérateurs privés ou d'utilisateurs de réseaux indépendants. Cette activité ne nécessite aucune condition préalable particulière, si ce n'est le respect des règles d'urbanisme et de domanialité publique.

Le deuxième niveau consiste à devenir opérateur d'opérateurs, en exploitant un réseau et en commercialisant des services de gros auprès d'opérateurs de détail. Ce niveau s'exerce également dans des conditions relativement souples.

Le troisième niveau, le plus encadré, autorise les collectivités à fournir directement des services de communications électroniques aux utilisateurs finals (particuliers, entreprises). Ce niveau est soumis à deux conditions cumulatives : la collectivité doit avoir constaté une insuffisance d'initiatives privées propres à satisfaire les besoins des utilisateurs, et elle doit en avoir informé l'Arcep (Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse). Cette condition de subsidiarité traduit la volonté du législateur de préserver le jeu concurrentiel tout en garantissant la couverture numérique du territoire.

Le rôle de l'Arcep

L'Arcep, autorité administrative indépendante créée par la loi du 26 juillet 1996 (initialement sous le nom d'Autorité de régulation des télécommunications, ART), joue un rôle central dans l'encadrement de l'intervention des collectivités. Elle est compétente pour émettre un avis sur les projets d'établissement de réseaux et de fourniture de services par les collectivités. Son avis, bien que consultatif, permet d'apprécier la réalité de la carence de l'initiative privée invoquée par la collectivité.

L'Arcep publie également des lignes directrices et des recommandations destinées à guider les collectivités dans leurs projets. Elle tient un observatoire des déploiements qui permet d'objectiver l'état de la couverture numérique du territoire.

Le cas particulier des métropoles

Le législateur a prévu un régime spécifique pour les métropoles créées par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, puis renforcées par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. L'article L. 5217-2 du CGCT prévoit que la métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, la compétence relative à l'établissement, l'exploitation, l'acquisition et la mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications. Il s'agit d'un transfert obligatoire qui s'opère automatiquement, sans délibérations concordantes.

Ce même régime s'applique à la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier créée par la loi MAPTAM, en vertu de l'article L. 3641-1 du CGCT. La métropole de Lyon, qui a remplacé la communauté urbaine de Lyon sur le territoire correspondant, cumule les compétences départementales et intercommunales, y compris en matière de communications électroniques.

La métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence obéissent à des règles spécifiques tenant compte de leur organisation interne en établissements publics territoriaux ou en conseils de territoire.

Les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique

Pour coordonner les interventions publiques, la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique (dite loi Pintat) a créé les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN). Ces documents de planification, élaborés à l'initiative des collectivités (généralement les départements ou les régions), recensent les infrastructures et réseaux existants, identifient les zones mal desservies et définissent une stratégie de déploiement.

Bien que non contraignants juridiquement, les SDTAN constituent un outil de cohérence territoriale et conditionnent l'accès à certains financements publics, notamment ceux du Plan France Très Haut Débit lancé en 2013, qui vise la couverture intégrale du territoire en très haut débit.

Les réseaux d'initiative publique (RIP)

Les réseaux d'initiative publique (RIP) constituent la traduction opérationnelle de l'intervention des collectivités. Ces réseaux, souvent déployés sous forme de délégations de service public ou de marchés publics, visent à apporter le haut ou très haut débit dans les zones où les opérateurs privés n'investissent pas spontanément (zones dites AMII ou zones RIP).

Le Conseil d'État a précisé le cadre juridique des RIP, notamment en ce qui concerne les obligations de publicité et de mise en concurrence (CE, 13 avril 2016, Département de la Corrèze). La qualification de service public administratif ou de service public industriel et commercial dépend des modalités de gestion et de financement retenues par la collectivité.

À retenir

• L'article L. 1425-1 du CGCT organise l'intervention des collectivités en trois niveaux, le plus encadré étant la fourniture directe de services aux utilisateurs finals, soumise à constat de carence de l'initiative privée et information de l'Arcep.
• Les métropoles exercent de plein droit la compétence en matière d'infrastructures et de réseaux de télécommunications, en lieu et place des communes membres (art. L. 5217-2 CGCT).
• Les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) et le Plan France Très Haut Débit structurent la coordination des déploiements publics et privés.
• Le principe de subsidiarité guide l'ensemble du dispositif : les collectivités n'interviennent en fournisseur direct qu'en cas d'insuffisance avérée de l'initiative privée.
• Les réseaux d'initiative publique (RIP) sont le principal vecteur opérationnel de l'action des collectivités en zone non rentable pour les opérateurs privés.