Le rôle de la région dans l'aménagement du territoire

Fondements historiques de l'aménagement du territoire en France

L'aménagement du territoire constitue une politique publique ancienne, née du constat des déséquilibres entre Paris et la province, mis en lumière dès 1947 par l'ouvrage de Jean-François Gravier, Paris et le désert français. La création de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) en 1963 a marqué l'institutionnalisation de cette politique à l'échelle nationale. Longtemps conçu comme une prérogative essentiellement étatique, l'aménagement du territoire a progressivement intégré les collectivités territoriales comme actrices à part entière, notamment à la faveur des lois de décentralisation.

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a transféré d'importantes compétences aux collectivités, tandis que la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences a posé le principe selon lequel les communes, les départements et les régions concourent avec l'État à l'aménagement du territoire. Ce principe de concours, et non de substitution, demeure structurant.

La région, échelon stratégique de l'aménagement territorial

L'article L. 4221-3 du CGCT confie au conseil régional une compétence consultative et une compétence active en matière d'aménagement du territoire. Le conseil régional délibère pour émettre des avis sur les problèmes de développement et d'aménagement de la région, consultation à laquelle les autorités compétentes sont tenues de procéder. Il concourt également, dans le cadre de ses compétences, à l'aménagement du territoire.

Cette compétence régionale a été renforcée par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (dite loi Pasqua), puis par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (dite loi Voynet), qui a introduit la dimension environnementale dans la planification territoriale. La loi NOTRe du 7 août 2015 a ensuite consacré la région comme chef de file en matière d'aménagement et de développement durable du territoire.

La planification régionale : du plan de la région au SRADDET

La loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification a confié à la région un double rôle : concourir à l'élaboration et à l'exécution du plan de la nation, et élaborer et approuver le plan de la région. Ce dispositif de planification s'inscrivait dans une logique de complémentarité entre planification nationale et planification régionale.

Ce cadre a profondément évolué. Les contrats de plan État-région (CPER), créés par la même loi de 1982, sont devenus l'instrument privilégié de la contractualisation entre l'État et les régions. Ils permettent de programmer sur plusieurs années les investissements conjoints en matière d'infrastructures, de formation, de recherche et de développement économique.

Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, les régions (hors Île-de-France, Corse et outre-mer qui disposent de documents spécifiques) élaborent un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Ce document prescriptif fixe les objectifs en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des infrastructures, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise de l'énergie, de lutte contre le changement climatique et de prévention des déchets. Le SRADDET intègre ainsi plusieurs schémas sectoriels antérieurs (SRCE, SRI, plan régional de prévention des déchets) dans un document unique.

Les outils contractuels et financiers

Au-delà de la planification, l'aménagement du territoire repose sur des instruments contractuels. Les CPER (contrats de plan État-région) constituent le cadre financier pluriannuel principal. Ils sont complétés par les contrats de relance et de transition écologique (CRTE), introduits en 2021 pour structurer la relation entre l'État et les intercommunalités autour de projets de territoire.

Les fonds européens jouent également un rôle majeur. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) contribuent à la politique de cohésion territoriale. Depuis 2014, la gestion des fonds européens structurels et d'investissement a été confiée aux régions en tant qu'autorités de gestion, renforçant leur rôle stratégique.

L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), créée par la loi du 22 juillet 2019, a succédé au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), lui-même héritier de la DATAR. Elle assure un rôle d'appui et de coordination en matière d'aménagement du territoire.

Articulation avec les documents d'urbanisme locaux

Le SRADDET s'impose dans un rapport de compatibilité aux schémas de cohérence territoriale (SCoT) et, en l'absence de SCoT, aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et aux cartes communales. Cette hiérarchie des normes d'urbanisme garantit la cohérence entre la vision régionale de l'aménagement et les décisions locales d'utilisation des sols. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée du rapport de compatibilité, qui implique une obligation de non-contrariété avec les orientations fondamentales du document supérieur, sans exiger une conformité stricte (CE, 10 juin 1998, SA Leroy Merlin).

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a introduit l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols à l'horizon 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme d'artificialisation d'ici 2031. Les SRADDET doivent intégrer cet objectif et le décliner territorialement, ce qui confère à la région un rôle d'arbitre dans la répartition de l'effort de sobriété foncière entre les territoires.

À retenir

• La région est l'échelon stratégique de l'aménagement du territoire depuis les lois de décentralisation, rôle consacré par la loi NOTRe de 2015 qui en fait le chef de file.
• Le SRADDET est le document de planification régionale intégrateur, prescriptif et opposable aux documents d'urbanisme locaux dans un rapport de compatibilité.
• Les CPER constituent l'instrument contractuel et financier principal de la coopération État-région en matière d'aménagement.
• L'objectif de zéro artificialisation nette (loi Climat et résilience de 2021) confère à la région un rôle nouveau de répartition de la sobriété foncière.
• L'aménagement du territoire repose sur un principe de concours entre l'État et les collectivités, et non de substitution.