Le rôle de cheffe de file de la région en matière de climat, d'air et d'énergie

Le mécanisme du chef de filat dans la décentralisation française

La notion de chef de file a été introduite dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. L'article 72, alinéa 5, de la Constitution dispose désormais que lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. Ce mécanisme vise à coordonner l'action publique locale sans remettre en cause le principe constitutionnel d'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre, consacré à l'article 72, alinéa 5, de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a précisé la portée de ce dispositif dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, en rappelant que la désignation d'une collectivité cheffe de file ne saurait lui conférer un pouvoir de contrainte à l'égard des autres collectivités concernées. Le chef de filat est donc un pouvoir d'organisation et de coordination, non un pouvoir hiérarchique.

L'attribution du chef de filat climat-air-énergie à la région

L'article L. 1111-9 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de la loi NOTRe du 7 août 2015, confie à la région la qualité de cheffe de file pour l'exercice des compétences relatives au climat, à la qualité de l'air et à l'énergie. Cette attribution s'inscrit dans le renforcement général du rôle stratégique de la région opéré par cette loi, qui en fait également la collectivité responsable de la planification territoriale à travers le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).

Concrètement, la région organise les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans plusieurs domaines connexes : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'adaptation aux changements climatiques, l'amélioration de la qualité de l'air, la réduction de la consommation énergétique et l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique local.

Les instruments de planification régionale en matière énergétique et climatique

Le principal outil à la disposition de la région pour exercer ce chef de filat est le SRADDET, créé par la loi NOTRe et codifié aux articles L. 4251-1 et suivants du CGCT. Ce schéma intègre les anciens schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE) qui avaient été instaurés par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010. Le SRADDET fixe des objectifs à moyen et long termes en matière de maîtrise de l'énergie, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l'air.

Les objectifs du SRADDET s'imposent aux documents d'urbanisme locaux (SCoT, PLU) et aux plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) dans un rapport de prise en compte, c'est-à-dire le degré le plus souple de la hiérarchie des normes d'urbanisme, à distinguer de la compatibilité et de la conformité. La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a toutefois renforcé certaines prescriptions du SRADDET relatives à la lutte contre l'artificialisation des sols, en les rendant opposables dans un rapport de compatibilité.

L'articulation avec les compétences des autres collectivités

Le chef de filat régional ne prive pas les autres échelons territoriaux de leurs compétences propres en matière énergétique et climatique. Les EPCI à fiscalité propre sont tenus d'élaborer un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), obligatoire depuis le 1er janvier 2019 pour les intercommunalités de plus de 20 000 habitants, en application de la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 (articles L. 229-26 et suivants du code de l'environnement).

Les communes conservent par ailleurs leurs compétences en matière d'urbanisme et peuvent agir sur la performance énergétique des bâtiments par le biais de leurs documents d'urbanisme. Les départements, quant à eux, bien que la loi NOTRe ait réduit leur clause de compétence générale, restent compétents en matière de solidarité territoriale, ce qui inclut la lutte contre la précarité énergétique.

La conférence territoriale de l'action publique (CTAP), prévue à l'article L. 1111-9-1 du CGCT, constitue l'instance de dialogue permettant à la région cheffe de file de coordonner effectivement l'action des différents échelons. Elle peut déboucher sur des conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) qui précisent les délégations de compétences et les modalités de coopération.

Le cadre européen et national de la politique énergétique et climatique

L'action des régions en matière de climat et d'énergie s'inscrit dans un cadre normatif multiniveaux. Au niveau européen, le Pacte vert pour l'Europe (2019) et le paquet législatif "Fit for 55" (2021) fixent un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 55 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990. La loi énergie-climat du 8 novembre 2019 a traduit en droit français l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050 et consacré le concept d'urgence écologique et climatique.

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), fixée par décret, détermine les priorités d'action des pouvoirs publics en matière de politique énergétique. La stratégie nationale bas-carbone (SNBC) définit la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces documents nationaux s'imposent aux SRADDET régionaux, qui doivent les prendre en compte.

À retenir

• La région est cheffe de file en matière de climat, qualité de l'air et énergie en vertu de l'article L. 1111-9 du CGCT, ce qui lui confère un pouvoir de coordination, non de tutelle, sur les autres collectivités.
• Le SRADDET est l'instrument principal de planification régionale, intégrant les anciens SRCAE et s'imposant aux documents locaux dans un rapport de prise en compte.
• Le chef de filat s'articule avec les compétences des EPCI (PCAET), des communes (urbanisme) et des départements (précarité énergétique), la CTAP servant d'instance de coordination.
• Ce dispositif s'inscrit dans le cadre de la loi NOTRe de 2015, de la loi de transition énergétique de 2015 et de la loi énergie-climat de 2019.
• Le principe constitutionnel d'interdiction de tutelle entre collectivités limite la portée du chef de filat à un rôle d'organisation et de coordination volontaire.