Le régime juridique des aides locales aux entreprises en difficulté

Le cadre constitutionnel et législatif de l'intervention économique locale

L'intervention des collectivités territoriales en faveur des entreprises en difficulté s'inscrit dans un cadre juridique strictement encadré par le législateur. Le principe de liberté du commerce et de l'industrie, dégagé dès le décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791, a longtemps limité l'action économique des personnes publiques. Le Conseil d'État a progressivement admis l'interventionnisme local, d'abord à titre subsidiaire lorsqu'un intérêt public le justifiait (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers), puis de manière plus large avec l'évolution législative.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions a ouvert une première brèche en reconnaissant aux collectivités une compétence d'intervention économique. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ensuite renforcé le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique. C'est la loi NOTRe du 7 août 2015 qui a profondément reconfiguré la répartition des compétences, en consacrant la région comme collectivité responsable de la définition des orientations en matière de développement économique sur son territoire.

Le rôle central de la région et le principe de conventionnement

L'article L. 1511-2 du CGCT constitue la clé de voûte du dispositif. Il prévoit que la région est seule compétente pour définir les régimes d'aides et décider de l'octroi des aides aux entreprises en difficulté sur son territoire. Cette compétence exclusive traduit la volonté du législateur d'assurer une cohérence territoriale des politiques de soutien économique et d'éviter les surenchères entre collectivités.

Toutefois, le paragraphe II de ce même article ouvre une possibilité de participation financière d'autres collectivités. La métropole de Lyon, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent contribuer au financement des aides régionales aux entreprises en difficulté. Cette participation est subordonnée à une condition impérative : la conclusion d'une convention avec la région. Ce mécanisme conventionnel garantit que l'aide locale s'inscrit dans le cadre défini par la région et respecte les orientations du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) prévu à l'article L. 4251-13 du CGCT.

La notion d'entreprise en difficulté au sens du droit des aides publiques

La notion d'entreprise en difficulté dans le contexte des aides publiques locales doit être entendue au sens des lignes directrices de la Commission européenne concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. Une entreprise est considérée en difficulté lorsqu'elle est incapable, avec ses propres ressources ou avec les fonds que sont prêts à lui apporter ses propriétaires ou actionnaires et ses créanciers, d'enrayer des pertes qui la conduisent, en l'absence d'intervention extérieure des pouvoirs publics, vers une cessation d'activité quasi certaine à court ou moyen terme.

Cette qualification emporte des conséquences majeures en droit de l'Union européenne, puisque les aides aux entreprises en difficulté font l'objet d'un encadrement renforcé au titre de l'article 107 du TFUE. Les collectivités doivent veiller à la compatibilité de leurs interventions avec le droit européen des aides d'État, sous peine de remboursement des sommes versées.

Les limites et contrôles de l'intervention locale

L'intervention des collectivités en faveur des entreprises en difficulté est soumise à un triple contrôle. Le contrôle de légalité exercé par le préfet permet de vérifier la conformité des délibérations aux dispositions du CGCT. Le contrôle budgétaire des chambres régionales des comptes s'assure que les engagements financiers ne mettent pas en péril l'équilibre budgétaire de la collectivité. Enfin, le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur les aides consenties.

Le Conseil d'État a jugé que les collectivités territoriales ne sauraient accorder des aides à des entreprises lorsque celles-ci ne présentent aucune perspective raisonnable de redressement, le risque de perte définitive des fonds publics étant alors manifeste (CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles). La chambre régionale des comptes peut également formuler des observations sur la gestion des collectivités qui consentiraient des aides excessives au regard de leurs capacités financières.

Par ailleurs, la loi interdit aux collectivités de prendre en charge dans leur budget propre des dettes d'entreprises privées, sauf dans les cas limitativement prévus par la loi. L'article L. 2253-1 du CGCT encadre strictement les prises de participation et garanties d'emprunt que les communes peuvent accorder.

Le SRDEII comme document de référence

Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), adopté par le conseil régional, définit les orientations applicables sur le territoire de la région en matière d'aides aux entreprises. Ce schéma a une valeur prescriptive : les actes des collectivités et de leurs groupements en matière d'aides aux entreprises doivent être compatibles avec lui (article L. 4251-17 du CGCT). Le SRDEII constitue ainsi le cadre stratégique dans lequel s'inscrivent toutes les interventions locales en faveur des entreprises en difficulté.

À retenir

• Seule la région est compétente pour définir et octroyer des aides aux entreprises en difficulté sur son territoire, en application de l'article L. 1511-2 du CGCT.
• Les communes, EPCI et la métropole de Lyon peuvent participer au financement de ces aides, mais uniquement dans le cadre d'une convention conclue avec la région.
• La notion d'entreprise en difficulté s'apprécie au regard des lignes directrices européennes et du droit des aides d'État (article 107 TFUE).
• Le SRDEII est le document stratégique de référence, à valeur prescriptive, avec lequel les actes des collectivités doivent être compatibles.
• Le juge administratif contrôle la proportionnalité des aides et sanctionne les interventions en faveur d'entreprises sans perspective de redressement.