Le régime juridique de l'accueil du jeune enfant : autorisation, contrôle et compétences départementales

Le cadre général de l'accueil des enfants de moins de six ans

L'accueil collectif des jeunes enfants constitue un service public local dont l'organisation relève principalement des communes et des intercommunalités, mais dont le contrôle et l'autorisation sont confiés au département. Cette répartition des compétences s'inscrit dans la logique des lois de décentralisation, qui ont confié au département un rôle central en matière de protection maternelle et infantile (PMI) depuis la loi du 22 juillet 1983.

Le Code de l'action sociale et des familles (CASF), notamment en son article L. 2324-1 du Code de la santé publique (auquel renvoie le CASF), organise un régime d'autorisation préalable pour les établissements et services accueillant des enfants de moins de six ans. Ce régime couvre l'ensemble des structures d'accueil collectif : crèches collectives, crèches familiales, haltes-garderies, jardins d'enfants, micro-crèches et structures multi-accueil.

La loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 relative à l'accueil du jeune enfant, dite loi « AJE », a renforcé le cadre normatif en précisant les obligations pesant sur les gestionnaires de ces structures et en clarifiant les missions des services de PMI en matière de contrôle.

L'autorisation du président du conseil départemental

Le président du conseil départemental est l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de création, d'extension et de transformation des établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans. Cette compétence s'exerce au titre de ses attributions en matière de protection maternelle et infantile, conformément aux articles L. 2111-1 et suivants du Code de la santé publique.

L'autorisation est délivrée après avis du médecin responsable du service de PMI du département, qui vérifie que le projet satisfait aux conditions techniques relatives aux locaux, à l'encadrement, au projet éducatif et aux normes de sécurité. Le décret n° 2021-1131 du 30 août 2021, modifiant le décret du 7 juin 2010, a actualisé les normes d'encadrement et les exigences qualitatives applicables à ces structures.

Lorsque l'établissement relève d'une collectivité publique (commune, EPCI, département), la création, l'extension ou la transformation est décidée par la collectivité intéressée, mais un avis préalable du président du conseil départemental demeure nécessaire. Cette distinction entre régime d'autorisation (structures privées) et régime d'avis (structures publiques) traduit le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution, tout en maintenant un contrôle sanitaire minimal.

La portée du contrôle départemental

Le président du conseil départemental exerce une double mission de contrôle et de surveillance sur les établissements autorisés. Ce contrôle porte sur le respect des conditions fixées lors de l'autorisation, les normes d'hygiène et de sécurité, la qualification du personnel et la qualité de l'accueil.

En cas de manquement grave, le président du conseil départemental peut prononcer la fermeture provisoire ou définitive de l'établissement, après mise en demeure restée infructueuse. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur ces décisions de fermeture, vérifiant la proportionnalité de la mesure aux manquements constatés.

La jurisprudence administrative a précisé l'étendue de ce contrôle. Le Conseil d'État a ainsi jugé que le refus d'autorisation doit être motivé et fondé sur des considérations objectives liées à la sécurité et à la qualité de l'accueil (CE, 23 mars 2009, n° 311882). Le juge vérifie que l'administration n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation dans l'exercice de son pouvoir.

L'articulation avec les autres régimes d'autorisation

L'article L. 2324-1 du Code de la santé publique prévoit une clause de subsidiarité : le régime d'autorisation départementale ne s'applique pas aux structures déjà soumises à un régime d'autorisation en vertu d'une autre disposition législative. Cette clause vise notamment les établissements scolaires relevant du Code de l'éducation, les centres de vacances et de loisirs soumis à la réglementation des accueils collectifs de mineurs (articles L. 227-1 et suivants du CASF), ou encore les structures relevant de la législation sur les établissements recevant du public.

Cette articulation évite les doublons administratifs et simplifie les démarches des porteurs de projets, tout en garantissant que chaque structure fait l'objet d'un contrôle adapté à sa nature.

L'évolution récente : vers un service public de la petite enfance

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 dite « Plein emploi » a instauré, à compter de 2025, une compétence obligatoire des communes en matière d'accueil du jeune enfant, créant ainsi un véritable service public de la petite enfance. Les communes de plus de 3 500 habitants doivent élaborer un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil.

Cette évolution renforce la complémentarité entre la commune, qui planifie et organise l'offre, et le département, qui autorise et contrôle. Elle s'inscrit dans un mouvement plus large de structuration de la politique de la petite enfance, longtemps considérée comme une compétence facultative des communes.

À retenir

• Le président du conseil départemental délivre l'autorisation de création, d'extension et de transformation des structures d'accueil des enfants de moins de six ans, au titre de la PMI.
• Pour les structures publiques, la collectivité décide après simple avis du président du conseil départemental, tandis que les structures privées sont soumises à un régime d'autorisation préalable.
• Le contrôle départemental porte sur la sécurité, l'hygiène, la qualification du personnel et la qualité de l'accueil, avec possibilité de fermeture en cas de manquement grave.
• Le régime d'autorisation départementale est subsidiaire : il ne s'applique pas aux structures soumises à un autre régime d'autorisation législatif.
• Depuis la loi du 18 décembre 2023, les communes disposent d'une compétence obligatoire en matière d'accueil du jeune enfant, renforçant l'articulation avec le contrôle départemental.