Le plan départemental de l'habitat : instrument de cohérence territoriale

Fondement et finalité du plan départemental de l'habitat

Le plan départemental de l'habitat (PDH) constitue un outil de planification stratégique institué par l'article L. 302-10 du Code de la construction et de l'habitation (CCH). Sa vocation première est d'assurer la cohérence des politiques locales de l'habitat à l'échelle départementale, en articulant les territoires dotés d'un programme local de l'habitat (PLH) avec ceux qui n'en disposent pas. Le PDH s'inscrit dans une logique de subsidiarité territoriale : il ne se substitue pas aux PLH existants, mais veille à ce que l'ensemble du département bénéficie d'une vision coordonnée en matière de logement.

La création du PDH répond à un constat récurrent : les intercommunalités couvertes par un PLH conduisent des politiques structurées, tandis que les territoires ruraux ou périurbains non couverts restent souvent dépourvus de stratégie habitat. Le PDH vient combler ce vide en posant un cadre de référence départemental.

Articulation avec les autres documents de planification

Le PDH ne fonctionne pas de manière isolée. Il doit prendre en compte les besoins identifiés par le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), document prévu par la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, dite loi Besson. Ce plan, copiloté par l'État et le département, identifie les besoins en logement des publics les plus fragiles.

Le PDH intègre également les besoins résultant des sorties d'établissements d'hébergement ou de services inscrits au schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale. Cette articulation est essentielle pour fluidifier les parcours résidentiels des personnes en situation de précarité, en évitant les ruptures entre hébergement d'urgence, logement d'insertion et logement de droit commun.

Par ailleurs, le PDH doit être compatible avec les orientations du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), lorsqu'il existe, qui peut fixer des objectifs en matière d'habitat à l'échelle régionale.

Élaboration et gouvernance

L'élaboration du PDH associe trois catégories d'acteurs : l'État, le département et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d'habitat. Le comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) est consulté lors de la procédure d'élaboration.

La co-élaboration État-département traduit le partage de compétences en matière de logement issu de la décentralisation. Si le département exerce une compétence de solidarité territoriale, l'État conserve des prérogatives essentielles en matière de droit au logement, de financement du logement social et de pilotage de la politique d'hébergement. Le PDH constitue ainsi un lieu de dialogue institutionnel entre ces deux niveaux.

Le programme local de l'habitat : document pivot à l'échelle intercommunale

Le programme local de l'habitat (PLH), régi par les articles L. 302-1 et suivants du CCH, constitue le document de référence en matière de politique du logement à l'échelle intercommunale. Il est obligatoire pour les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants.

Le PLH définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti. Il comporte un diagnostic, un document d'orientation et un programme d'actions détaillé par secteur géographique.

Le PDH vient précisément compléter les PLH en assurant la couverture des zones non concernées par ces programmes, garantissant ainsi une vision exhaustive du territoire départemental.

Le rôle de l'État dans la politique du logement

L'État demeure un acteur central de la politique du logement malgré les vagues successives de décentralisation. Il fixe le cadre législatif et réglementaire, alloue les aides à la pierre (notamment via le Fonds national des aides à la pierre, FNAP, créé par la loi de finances pour 2016), et délègue le cas échéant les aides à la pierre aux EPCI ou aux départements volontaires en application de l'article L. 301-5-1 du CCH.

Le préfet de département conserve un rôle de pilotage déterminant : il arrête les objectifs de production de logements sociaux dans le cadre de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU), dont l'article 55 (codifié à l'article L. 302-5 du CCH) impose un taux minimal de logements sociaux dans les communes concernées. Le PDH permet au préfet de disposer d'une vision consolidée des besoins et de la production sur l'ensemble du département.

Le droit au logement : cadre constitutionnel et législatif

La politique de l'habitat s'inscrit dans un cadre juridique marqué par la reconnaissance progressive du droit au logement. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'objectif de disposer d'un logement décent (CC, décision n° 95-359 DC du 19 janvier 1995). La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a créé un recours spécifique devant les commissions de médiation puis devant le tribunal administratif, permettant aux personnes prioritaires d'obtenir une offre de logement ou d'hébergement.

Le Conseil d'État a confirmé la responsabilité de l'État en cas de défaut de proposition de logement dans le délai fixé (CE, 15 février 2013, Mme Badaoui, n° 356456), condamnant l'État à indemniser les demandeurs non relogés. Le PDH participe indirectement à la mise en œuvre de ce droit en identifiant les besoins et en coordonnant les réponses territoriales.

Les enjeux contemporains de la planification habitat

La planification départementale de l'habitat fait face à des défis renouvelés. La transition écologique impose de concilier production de logements et sobriété foncière, conformément à l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) fixé par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience. Le PDH doit désormais intégrer cette contrainte dans ses orientations.

Le vieillissement de la population constitue un autre enjeu majeur, particulièrement dans les territoires ruraux. Le PDH doit anticiper les besoins en logements adaptés et en structures intermédiaires entre le domicile et l'établissement médicalisé. De même, les besoins liés aux gens du voyage, encadrés par la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage (loi Besson II), doivent être pris en considération dans la planification départementale.

À retenir

• Le PDH est un document de planification prévu à l'article L. 302-10 du CCH, élaboré conjointement par l'État, le département et les EPCI pour assurer la cohérence des politiques d'habitat sur l'ensemble du territoire départemental.
• Il articule les territoires couverts par un PLH avec ceux qui n'en disposent pas, et intègre les besoins identifiés par le PDALHPD et le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale.
• Le PLH, obligatoire pour certains EPCI, définit pour six ans la stratégie intercommunale en matière de logement et constitue le document pivot que le PDH vient compléter.
• Le droit au logement, objectif à valeur constitutionnelle (CC, 19 janvier 1995), a été renforcé par la loi DALO de 2007 qui crée un recours effectif pour les demandeurs prioritaires.
• Les enjeux contemporains (sobriété foncière, vieillissement, transition écologique) renouvellent la portée de la planification départementale de l'habitat.