Le financement territorial de l'enseignement supérieur et de la recherche

Fondement juridique et cadre général

L'article L. 216-11 du Code de l'éducation autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à contribuer au financement des sites et établissements d'enseignement supérieur et de recherche implantés sur leur territoire. Cette faculté s'exerce dans le cadre de leurs schémas de développement universitaire et scientifique et en cohérence avec les contrats pluriannuels d'établissement conclus entre l'État et les universités. Le financement peut également porter sur les œuvres universitaires et scolaires, c'est-à-dire les services gérés par les CROUS (centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires).

Cette disposition s'inscrit dans un mouvement plus large de décentralisation de l'action publique en matière éducative, initié par les lois de décentralisation de 1982-1983, puis approfondi par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Si l'enseignement supérieur demeure une compétence de l'État (article L. 211-1 du Code de l'éducation), le législateur a progressivement reconnu aux collectivités un rôle de cofinancement volontaire, sans pour autant leur transférer la compétence elle-même.

Les schémas de développement universitaire et scientifique

Les collectivités territoriales disposent de la faculté d'élaborer des schémas de développement universitaire et scientifique qui définissent leurs priorités en matière d'attractivité académique et de soutien à la recherche. Ces schémas ne sont pas des documents prescriptifs au sens du droit de l'urbanisme, mais des outils de programmation stratégique qui orientent les investissements territoriaux.

La région joue un rôle pivot en la matière. Depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), la région est responsable de la définition des orientations en matière de développement économique et d'innovation sur son territoire. Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) peut ainsi comporter un volet relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche. Par ailleurs, le schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (SRESRI), prévu à l'article L. 214-2 du Code de l'éducation, constitue le document de référence pour organiser la stratégie territoriale en la matière.

Les contrats pluriannuels d'établissement

Les contrats pluriannuels d'établissement, conclus entre l'État et chaque établissement d'enseignement supérieur en vertu de l'article L. 711-1 du Code de l'éducation, définissent les objectifs stratégiques de l'établissement pour une période de cinq ans. Ces contrats, parfois appelés contrats de site lorsqu'ils associent plusieurs établissements d'un même territoire, constituent le cadre dans lequel les collectivités doivent inscrire leurs contributions financières.

L'exigence de cohérence entre le financement territorial et ces contrats pluriannuels vise à éviter une dispersion des moyens et à garantir que l'intervention des collectivités s'articule avec la politique nationale d'enseignement supérieur. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que les collectivités territoriales ne sauraient, par leurs financements, remettre en cause les orientations définies par l'État dans l'exercice de sa compétence en matière d'enseignement supérieur (CE, 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers).

Nature juridique de la contribution des collectivités

La contribution des collectivités au financement de l'enseignement supérieur constitue une dépense facultative. Elle ne relève pas des compétences obligatoires transférées par les lois de décentralisation. Les communes sont compétentes pour les écoles primaires, les départements pour les collèges, les régions pour les lycées, mais aucune collectivité n'a de compétence obligatoire en matière d'enseignement supérieur.

Cette intervention repose sur la clause générale de compétence pour les communes (article L. 2121-29 du CGCT) et sur l'habilitation législative spécifique de l'article L. 216-11 du Code de l'éducation. Pour les départements et les régions, dont la clause générale de compétence a été supprimée par la loi NOTRe du 7 août 2015, l'article L. 216-11 constitue le fondement juridique direct de leur intervention.

Les contributions peuvent prendre des formes variées : subventions directes aux établissements, financement de constructions ou rénovations immobilières, mise à disposition de terrains ou de locaux, soutien à des programmes de recherche, financement de bourses complémentaires ou encore participation au fonctionnement des œuvres universitaires.

Les contrats de plan État-Région (CPER) et l'investissement immobilier

Dans la pratique, une part significative du financement territorial de l'enseignement supérieur transite par les contrats de plan État-Région (CPER). Ces contrats, conclus pour une durée de six à sept ans, comportent traditionnellement un volet "enseignement supérieur, recherche et innovation" dans lequel l'État et les régions (ainsi que d'autres collectivités) s'engagent sur des programmes d'investissement, notamment immobiliers.

La question de la propriété des bâtiments universitaires mérite d'être soulignée. Contrairement aux bâtiments scolaires du premier et du second degré, dont la propriété a été transférée aux collectivités compétentes, les bâtiments universitaires restent en principe propriété de l'État, mis à disposition des établissements. Lorsqu'une collectivité finance la construction d'un bâtiment universitaire, la question du régime de propriété doit être réglée par convention (CE, Sect., 21 mars 2003, Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour les énergies et les réseaux de communication, dit SIPPEREC).

Les œuvres universitaires et scolaires

L'article L. 216-11 vise également le financement des œuvres universitaires et scolaires. Ces œuvres, gérées par le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) et ses antennes régionales (CROUS), couvrent la restauration étudiante, le logement étudiant, l'action sociale et culturelle. Les collectivités peuvent contribuer au financement de résidences universitaires, de restaurants universitaires ou de dispositifs d'aide sociale en faveur des étudiants.

La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a renforcé la dimension territoriale de la politique de vie étudiante, en prévoyant l'élaboration de schémas directeurs de la vie étudiante associant les collectivités territoriales.

Enjeux contemporains et perspectives

Le financement territorial de l'enseignement supérieur soulève plusieurs enjeux. Le premier est celui de l'équité territoriale : les collectivités les plus riches sont davantage en mesure de soutenir leurs universités, ce qui peut accentuer les inégalités entre territoires. Le second enjeu est celui de la gouvernance : la multiplication des financeurs publics (État, régions, départements, intercommunalités, communes) complexifie le pilotage des politiques universitaires.

La loi de programmation de la recherche du 24 décembre 2020 a par ailleurs réaffirmé le rôle de l'État comme pilote de la politique de recherche, tout en maintenant la possibilité pour les collectivités de contribuer au financement de la recherche sur leur territoire. La question de l'autonomie des universités, renforcée par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (loi LRU), interagit avec celle du financement territorial : les établissements autonomes peuvent nouer des partenariats plus étroits avec les collectivités, mais cette autonomie ne doit pas conduire à une dépendance excessive vis-à-vis des ressources locales.

À retenir

• L'article L. 216-11 du Code de l'éducation autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à cofinancer l'enseignement supérieur, la recherche et les œuvres universitaires sur leur territoire.
• Cette contribution est une dépense facultative qui doit s'inscrire en cohérence avec les contrats pluriannuels d'établissement et les schémas territoriaux.
• Les contrats de plan État-Région (CPER) constituent le principal véhicule de cofinancement, notamment pour les investissements immobiliers universitaires.
• La région dispose d'un rôle stratégique à travers le SRESRI (schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation).
• La suppression de la clause générale de compétence pour les départements et régions (loi NOTRe, 2015) rend l'article L. 216-11 indispensable comme base juridique de leur intervention.