Le devoir d'alerte sanitaire des collectivités territoriales

Fondements du devoir d'alerte sanitaire

Le système français de veille sanitaire repose sur un principe fondamental : la détection précoce des menaces pour la santé publique suppose la mobilisation de l'ensemble des acteurs publics, y compris les collectivités territoriales. L'article L. 1413-15 du Code de la santé publique impose à ces dernières une obligation de signalement au directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS) lorsqu'elles ont connaissance de menaces imminentes pour la santé de la population ou de situations laissant présumer une menace sanitaire grave.

Cette obligation s'inscrit dans un dispositif plus large de sécurité sanitaire construit progressivement depuis les crises sanitaires des années 1990. La loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme a posé les premières bases d'un système organisé de surveillance. La création de l'Institut de veille sanitaire (InVS), devenu depuis Santé publique France par l'ordonnance du 17 janvier 2017, a structuré l'architecture nationale de veille épidémiologique.

L'ARS, pivot territorial de la veille sanitaire

Les Agences régionales de santé, créées par la loi HPST du 21 juillet 2009 (loi n° 2009-879), constituent le pivot de l'organisation sanitaire au niveau territorial. L'ARS exerce des missions de veille, d'observation et de gestion des crises sanitaires dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 1431-2 du Code de la santé publique. Le directeur général de l'ARS est l'autorité destinataire des signalements effectués par les collectivités.

Le rôle de l'ARS ne se limite pas à la réception passive des alertes. Elle organise la réponse sanitaire, coordonne les acteurs de terrain et peut prendre des mesures d'urgence. En cas de menace sanitaire grave, le directeur général de l'ARS dispose de pouvoirs étendus, notamment la possibilité de prescrire des mesures de prévention ou de contrôle (article L. 1435-1 du Code de la santé publique).

Contenu et portée de l'obligation de signalement

L'article L. 1413-15 distingue deux hypothèses de signalement. La première vise les menaces imminentes pour la santé de la population dont la collectivité a connaissance. La notion d'imminence implique un risque proche dans le temps, appelant une réaction sans délai. La seconde hypothèse concerne les situations dans lesquelles une présomption sérieuse de menace sanitaire grave paraît constituée. Cette formulation, plus souple, n'exige pas la certitude du danger mais un faisceau d'indices suffisamment solide pour justifier le signalement.

Le signalement doit être effectué sans délai, ce qui traduit l'urgence inhérente à la matière sanitaire. Ce standard temporel exclut toute inaction prolongée et impose aux collectivités une réactivité immédiate. Le non-respect de cette obligation pourrait engager la responsabilité de la collectivité pour carence dans l'exercice de ses missions de veille.

Articulation avec les pouvoirs de police du maire

Le devoir d'alerte sanitaire ne se confond pas avec les pouvoirs de police générale du maire. En vertu de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, le maire est chargé de la police municipale, qui comprend notamment la salubrité publique. Le Conseil d'État a de longue date reconnu l'étendue de ces pouvoirs en matière de protection de la santé publique (CE, 22 février 1837, Ville de Sens ; CE, Section, 2 décembre 1983, Ville de Lille).

Toutefois, le signalement à l'ARS constitue une obligation distincte, complémentaire du pouvoir de police. Le maire peut simultanément prendre des mesures de police pour protéger la population (interdiction d'accès à un site contaminé, fermeture d'un établissement) et signaler la situation à l'ARS pour déclencher les dispositifs de veille sanitaire. La complémentarité de ces deux mécanismes renforce l'efficacité de la réponse publique aux crises sanitaires.

Le cadre plus large de la veille et de la sécurité sanitaires

Le devoir d'alerte des collectivités s'intègre dans un réseau dense d'obligations de signalement pesant sur de multiples acteurs. Les professionnels de santé sont tenus de déclarer certaines maladies (article L. 3113-1 du Code de la santé publique relatif aux maladies à déclaration obligatoire). Les exploitants et gestionnaires d'installations doivent signaler les incidents susceptibles d'affecter la santé publique. Le préfet coordonne la réponse en cas de crise sanitaire grave dans le cadre du dispositif ORSEC (Organisation de la réponse de sécurité civile).

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a renforcé les dispositifs de veille en confiant à Santé publique France des missions élargies de surveillance épidémiologique, d'alerte sanitaire et de réponse aux urgences. Cette agence nationale constitue le point focal pour la coordination des signalements et l'analyse des risques au niveau national.

La crise de la Covid-19 a mis en lumière le rôle essentiel des collectivités territoriales dans la chaîne de veille sanitaire. Les communes ont été en première ligne pour identifier les clusters, relayer les consignes sanitaires et faciliter les campagnes de dépistage et de vaccination, illustrant concrètement la portée du devoir d'alerte consacré par l'article L. 1413-15.

Responsabilité en cas de manquement

Le défaut de signalement peut engager la responsabilité administrative de la collectivité pour faute dans l'exercice de ses missions de veille sanitaire. Le juge administratif apprécie la faute au regard des circonstances : la connaissance effective de la menace par les autorités locales, la gravité du risque et le caractère raisonnable du délai de réaction sont autant d'éléments pris en compte.

Par ailleurs, la responsabilité pénale des élus locaux peut être recherchée sur le fondement des articles 121-3 et 221-6 du Code pénal en cas de mise en danger de la vie d'autrui ou d'homicide involontaire résultant d'une négligence caractérisée. La loi Fauchon du 10 juillet 2000 (loi n° 2000-647) a toutefois encadré la responsabilité pénale des décideurs publics en exigeant, pour les infractions non intentionnelles, la preuve d'une faute qualifiée (faute délibérée ou faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité).

À retenir

• Les collectivités territoriales ont l'obligation de signaler sans délai à l'ARS toute menace imminente ou présomption sérieuse de menace sanitaire grave (article L. 1413-15 du Code de la santé publique).
• L'ARS, créée par la loi HPST de 2009, est le pivot territorial de la veille et de la sécurité sanitaires.
• Ce devoir d'alerte est complémentaire des pouvoirs de police sanitaire du maire (article L. 2212-2 CGCT) : signaler n'exonère pas d'agir, et agir n'exonère pas de signaler.
• Le manquement à cette obligation peut engager la responsabilité administrative de la collectivité et, dans les cas les plus graves, la responsabilité pénale des élus (loi Fauchon du 10 juillet 2000).
• Ce dispositif s'inscrit dans un réseau plus large de veille sanitaire associant Santé publique France, les professionnels de santé et les préfets.