Le cofinancement territorial de l'enseignement supérieur et de la recherche

Fondement et logique du cofinancement territorial

L'article L. 216-11 du Code de l'éducation ouvre aux collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté de contribuer au financement des sites et établissements d'enseignement supérieur et de recherche implantés sur leur territoire. Cette disposition s'inscrit dans un mouvement plus large de territorialisation de l'enseignement supérieur, engagé dès les années 1990 avec le plan Université 2000 (1990-1995) puis le plan U3M (1999-2006), qui ont associé étroitement les collectivités à l'implantation de sites universitaires délocalisés.

Ce cofinancement n'est pas une obligation mais une compétence facultative. Il traduit la logique de l'article L. 1111-4 du CGCT, selon lequel les compétences attribuées par la loi aux collectivités ne font pas obstacle à ce qu'elles financent, par convention, des actions relevant d'autres personnes publiques. Le principe de libre administration (article 72 de la Constitution) fonde la capacité des collectivités à intervenir dans ce domaine, sous réserve du respect de l'intérêt local.

Encadrement juridique de l'intervention des collectivités

Le financement territorial doit s'inscrire dans un double cadre de cohérence. D'une part, les collectivités doivent agir en conformité avec leurs schémas de développement universitaire et scientifique, documents de planification qui identifient les priorités locales en matière d'enseignement supérieur et de recherche. D'autre part, les financements doivent être cohérents avec les contrats pluriannuels d'établissement conclus entre l'État et les universités ou organismes de recherche (article L. 711-1 du Code de l'éducation), qui fixent les objectifs stratégiques de chaque établissement.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser que les subventions versées par les collectivités à des établissements d'enseignement supérieur doivent répondre à un intérêt public local (CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d'Ascq). La jurisprudence administrative exige également que ces financements ne portent pas atteinte au principe d'autonomie des universités, consacré par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU).

Champ d'application matériel

Le périmètre du cofinancement territorial est large. Il couvre trois catégories distinctes : les sites et établissements d'enseignement supérieur (universités, IUT, écoles d'ingénieurs publiques, antennes universitaires délocalisées), les établissements de recherche (unités mixtes, laboratoires, centres de recherche implantés localement) et les œuvres universitaires et scolaires, c'est-à-dire les services gérés par les CROUS (centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires), tels que les restaurants universitaires, les résidences étudiantes et les services sociaux.

Cette dernière composante est particulièrement significative. En contribuant aux œuvres universitaires, les collectivités participent à la vie étudiante et aux conditions matérielles de réussite des étudiants. La loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (dite loi ESR ou loi Fioraso) a d'ailleurs renforcé cette dimension en créant les communautés d'universités et établissements (COMUE), qui peuvent devenir des interlocuteurs privilégiés des collectivités.

Les collectivités concernées et la répartition des rôles

Toutes les catégories de collectivités territoriales peuvent intervenir : communes, départements et régions, ainsi que leurs groupements (EPCI, syndicats mixtes). Toutefois, la région joue un rôle prééminent depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui lui a confié l'élaboration du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (SRESRI), devenu obligatoire avec la loi NOTRe du 7 août 2015.

Les régions sont ainsi les principales contributrices au financement de l'immobilier universitaire (construction, réhabilitation de bâtiments) dans le cadre des contrats de plan État-Région (CPER). Les communes et intercommunalités interviennent davantage sur le financement de la vie étudiante, l'aménagement des campus et l'accueil de formations délocalisées. Les départements, dont les compétences ont été recentrées par la loi NOTRe, conservent néanmoins la possibilité d'intervenir au titre de la solidarité territoriale.

Modalités financières et conventionnelles

Le cofinancement prend généralement la forme de subventions d'investissement ou de subventions de fonctionnement, versées dans le cadre de conventions conclues entre la collectivité et l'établissement bénéficiaire. Ces conventions précisent l'objet du financement, son montant, les conditions de versement et les obligations de chaque partie.

Les contrats de plan État-Région constituent le cadre privilégié de programmation de ces investissements. Le volet enseignement supérieur et recherche des CPER représente historiquement un effort financier considérable des régions, souvent à parité avec l'État. Les financements peuvent également s'inscrire dans des dispositifs européens (fonds FEDER) lorsque les projets contribuent au développement régional.

Le contrôle de légalité porte sur le respect de l'intérêt local, la compétence de la collectivité et la régularité de la procédure délibérative. La chambre régionale des comptes peut examiner la régularité et l'efficience de ces financements dans le cadre de ses contrôles de gestion.

Enjeux contemporains et évolutions

La question du financement territorial de l'enseignement supérieur s'inscrit dans des problématiques plus larges. Le mouvement de regroupement universitaire (fusions d'universités, création d'établissements expérimentaux au titre de l'ordonnance du 12 décembre 2018) modifie la carte des interlocuteurs des collectivités. La dévolution du patrimoine immobilier aux universités, expérimentée depuis 2011, transfère aux établissements la pleine responsabilité de leur patrimoine, ce qui peut modifier les modalités d'intervention des collectivités.

Enfin, la question de l'attractivité territoriale est centrale. Les collectivités financent l'enseignement supérieur non seulement pour répondre à un besoin éducatif, mais aussi comme levier de développement économique et démographique. L'implantation d'un site universitaire contribue au dynamisme d'un territoire, à la formation de la main-d'œuvre locale et à l'innovation par le transfert de technologie.

À retenir

• L'article L. 216-11 du Code de l'éducation autorise les collectivités et leurs groupements à cofinancer l'enseignement supérieur, la recherche et les œuvres universitaires sur leur territoire, sans les y obliger.
• Ce financement doit être cohérent avec les schémas de développement universitaire locaux et les contrats pluriannuels d'établissement.
• Les régions jouent un rôle prépondérant via les CPER et le SRESRI, mais toutes les catégories de collectivités peuvent intervenir.
• Le financement territorial de l'enseignement supérieur est un levier d'attractivité et de développement économique des territoires.
• Le respect de l'intérêt public local et de l'autonomie des universités conditionne la légalité de ces interventions.