Le cadre juridique des sports de nature et la planification départementale

La notion de sports de nature en droit français

Les sports de nature désignent l'ensemble des activités physiques et sportives qui s'exercent en milieu naturel, qu'il soit terrestre, aquatique ou aérien. L'article L. 311-1 du Code du sport les définit comme les sports exercés dans des espaces ou sur des sites et itinéraires pouvant comprendre des voies, des terrains ou des souterrains du domaine public ou privé des collectivités publiques, ou appartenant à des propriétaires privés. Cette définition large englobe des pratiques aussi variées que le ski alpin, l'équitation, la randonnée pédestre, le cyclisme, l'escalade, le canoë-kayak, le parapente ou encore le trail.

Le développement massif de ces activités depuis les années 1980 a conduit le législateur à structurer progressivement un cadre juridique conciliant la liberté d'accès aux espaces naturels, la protection de l'environnement et les droits des propriétaires fonciers. La loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a constitué une étape majeure en confiant au département un rôle pivot dans la planification des sports de nature.

Le plan départemental des espaces, sites et itinéraires (PDESI)

L'article L. 311-3 du Code du sport confie au département l'élaboration d'un plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI). Ce document de planification a pour objet de recenser, organiser et pérenniser l'accès aux lieux de pratique sportive en milieu naturel sur l'ensemble du territoire départemental.

Le PDESI est élaboré par la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (CDESI), instance consultative placée auprès du conseil départemental. Cette commission, prévue par l'article L. 311-2 du Code du sport, réunit des représentants des collectivités territoriales, des associations sportives, des propriétaires fonciers, des gestionnaires d'espaces naturels et des services de l'État. Elle concourt à la maîtrise d'ouvrage des projets d'aménagement liés aux sports de nature.

L'inscription d'un espace, site ou itinéraire au PDESI emporte des conséquences juridiques significatives. En application de l'article L. 311-6 du Code du sport, les conventions d'accès passées avec les propriétaires privés pour les sites inscrits au plan peuvent ouvrir droit à des servitudes de passage. Par ailleurs, l'article L. 311-7 prévoit que le département peut acquérir, à l'amiable ou par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, les terrains nécessaires à l'exercice des sports de nature inscrits au plan.

Le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR)

Le PDESI inclut le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), outil plus ancien institué par la loi du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Le PDIPR est régi par les articles L. 361-1 et suivants du Code de l'environnement.

Ce plan recense les itinéraires ouverts à la randonnée pédestre et, le cas échéant, équestre. Il s'appuie sur les voies publiques existantes (chemins ruraux, voies communales) mais également sur des chemins privés ouverts au public par voie de convention. L'article L. 361-1 du Code de l'environnement prévoit que toute aliénation d'un chemin rural inscrit au PDIPR doit comporter, au profit du département, une offre de cession prioritaire ou, à défaut, l'obligation pour l'acquéreur de maintenir la continuité de l'itinéraire.

La protection des chemins inscrits au PDIPR a donné lieu à un contentieux significatif. Le juge administratif veille au respect de la procédure de substitution d'itinéraire lorsqu'un chemin inscrit est supprimé, afin de garantir la continuité de la randonnée (CE, 28 juillet 2000, Commune de Piana).

La randonnée motorisée et son encadrement restrictif

Le département est également compétent pour établir un plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée, en application de l'article L. 311-4 du Code du sport. Ce plan s'inscrit dans un cadre juridique beaucoup plus contraignant que celui de la randonnée non motorisée, en raison des impacts environnementaux liés à la circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels.

La loi du 3 janvier 1991 relative à la circulation des véhicules terrestres dans les espaces naturels (dite loi Lalonde), codifiée aux articles L. 362-1 et suivants du Code de l'environnement, pose le principe de l'interdiction de la circulation des véhicules à moteur en dehors des voies ouvertes à la circulation publique. Les itinéraires inscrits au plan départemental doivent donc emprunter exclusivement des voies classées dans le domaine public routier ou des chemins ruraux.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée de cette interdiction. Dans un avis contentieux du 9 mai 2005, la Haute juridiction a confirmé que le principe d'interdiction s'appliquait même sur les propriétés privées, sauf autorisation expresse du propriétaire pour un usage strictement privé. Le juge administratif annule régulièrement les arrêtés municipaux qui autorisent la circulation motorisée sur des chemins non classés (CE, 10 janvier 2007, Association pour la protection des animaux sauvages).

Responsabilité et sécurité dans les sports de nature

La question de la responsabilité constitue un enjeu majeur pour les collectivités gestionnaires d'espaces de sports de nature. Le régime applicable varie selon la nature du site (domaine public ou propriété privée), le degré d'aménagement et la qualité de l'usager.

Pour les ouvrages publics et les espaces aménagés, le régime de responsabilité pour défaut d'entretien normal s'applique (CE, 28 novembre 1958, Société des autobus antibois, fondement classique). La collectivité doit assurer un entretien adapté à l'usage sportif du site. Toutefois, le juge administratif tient compte du caractère intrinsèquement risqué des sports de nature et admet que le pratiquant accepte un certain niveau de risque inhérent à l'activité. La signalisation des dangers anormaux reste cependant obligatoire.

Les propriétaires privés qui ouvrent leurs terrains à la pratique sportive dans le cadre d'une convention PDESI bénéficient, en principe, d'une limitation de responsabilité prévue par la convention elle-même, le département pouvant souscrire une assurance couvrant les dommages survenus sur les itinéraires inscrits au plan.

Les interactions avec le droit de l'environnement

La planification des sports de nature doit s'articuler avec les régimes de protection environnementale. Les sites Natura 2000, les réserves naturelles, les parcs nationaux et les espaces naturels sensibles du département (articles L. 113-8 et suivants du Code de l'urbanisme) imposent des restrictions spécifiques à la pratique sportive.

L'article L. 414-4 du Code de l'environnement soumet à évaluation des incidences Natura 2000 les plans susceptibles d'affecter de manière significative un site du réseau européen. Le PDESI doit donc faire l'objet d'une telle évaluation lorsqu'il concerne des zones Natura 2000. Le préfet peut également réglementer ou interdire certaines activités sportives dans les espaces protégés, au titre de la police de la nature.

La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, renforce cette exigence de conciliation entre pratique sportive et préservation des milieux naturels, en consacrant le droit de chacun à un environnement équilibré et le devoir de prendre part à la préservation de l'environnement.

À retenir

• Le département est la collectivité pivot pour la planification des sports de nature, à travers le PDESI (article L. 311-3 du Code du sport) et le PDIPR (article L. 361-1 du Code de l'environnement).
• La CDESI, commission consultative pluraliste, élabore le PDESI et assure la concertation entre acteurs sportifs, environnementaux et propriétaires fonciers.
• La circulation motorisée en espace naturel est en principe interdite (loi du 3 janvier 1991), le plan départemental de randonnée motorisée ne pouvant emprunter que des voies ouvertes à la circulation publique.
• L'inscription au PDESI peut entraîner des servitudes de passage et ouvrir la voie à l'expropriation pour cause d'utilité publique.
• La planification des sports de nature doit s'articuler avec les dispositifs de protection environnementale, notamment l'évaluation des incidences Natura 2000.