L'Agence nationale du sport : gouvernance partagée et politique sportive territoriale

Contexte historique de la gouvernance du sport en France

La politique publique du sport en France a longtemps reposé sur un modèle centralisé, hérité de la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, dite loi Avice. Ce texte fondateur consacrait le rôle directeur de l'État dans l'organisation du sport, tout en reconnaissant la délégation de service public aux fédérations sportives. Au fil des décennies, plusieurs réformes ont progressivement associé les collectivités territoriales à cette politique, sans pour autant remettre en cause la prééminence étatique.

La loi du 1er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a renforcé le rôle des collectivités, tandis que la loi NOTRe du 7 août 2015 a clarifié la répartition des compétences entre niveaux de collectivités, sans toutefois attribuer la compétence sport de manière exclusive à un échelon particulier. Le sport demeure ainsi une compétence partagée entre toutes les collectivités territoriales, ce que confirmera expressément l'article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales.

Création et missions de l'Agence nationale du sport

La loi n° 2019-812 du 1er août 2019 a créé l'Agence nationale du sport (ANS), groupement d'intérêt public (GIP) qui se substitue au Centre national pour le développement du sport (CNDS), établissement public administratif supprimé à cette occasion. Ce changement de structure juridique traduit une volonté de mettre en place une gouvernance partenariale associant quatre collèges : l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et le monde économique.

Conformément à l'article L. 112-10 du Code du sport, l'ANS poursuit deux objectifs principaux. Elle est chargée, d'une part, de développer l'accès à la pratique sportive pour l'ensemble de la population et, d'autre part, de favoriser le sport de haut niveau et la haute performance, notamment dans les disciplines olympiques et paralympiques. Son action s'inscrit dans le cadre d'une convention d'objectifs conclue avec l'État, qui fixe la stratégie nationale.

Le choix du GIP comme forme juridique mérite attention. Contrairement à un établissement public, le GIP permet une gouvernance collégiale où les partenaires non étatiques disposent d'un poids décisionnel significatif. Cette formule avait déjà été utilisée pour d'autres politiques partenariales et se distingue par sa souplesse de fonctionnement.

Le rôle prépondérant des collectivités territoriales dans le financement du sport

Les collectivités territoriales constituent les premières contributrices publiques au financement du sport, représentant environ 63 % des dépenses publiques dans ce domaine, soit environ 12,5 milliards d'euros par an. Les communes et leurs groupements assument l'essentiel de cet effort, le sport représentant environ 10 % de leur budget. À l'échelle de l'ensemble des collectivités, la part consacrée au sport atteint 6 % des dépenses totales.

Cet investissement massif se traduit principalement par la construction, l'entretien et la gestion des équipements sportifs. L'article L. 312-2 du Code du sport définit l'équipement sportif comme tout bien immobilier, appartenant à une personne publique ou privée, spécialement aménagé ou utilisé de manière permanente ou temporaire en vue d'une pratique sportive et ouvert aux pratiquants à titre gratuit ou onéreux. Le recensement des équipements sportifs (RES), tenu par le ministère des sports, dénombre plus de 330 000 équipements sur le territoire national, dont la grande majorité appartient aux collectivités.

Le cas emblématique des piscines publiques

Les piscines publiques illustrent parfaitement le poids financier de la gestion des équipements sportifs pour les collectivités. Une étude de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL), publiée en octobre 2021, a mis en lumière des coûts de fonctionnement considérables. En 2019, le coût moyen annuel s'établissait à 1 073 euros par mètre carré pour les communes et à 1 263 euros par mètre carré pour les intercommunalités, ces dernières gérant généralement des infrastructures plus vastes de type centres aquatiques.

Les frais de personnel constituent le premier poste de dépenses, suivis par l'énergie et le chauffage, puis par l'eau et l'assainissement. Le déséquilibre structurel entre recettes et dépenses est frappant : les recettes des usagers ne couvrent que 22 % du coût de fonctionnement pour les communes et 26 % pour les intercommunalités. La crise sanitaire de 2020 a aggravé cette situation. Si les dépenses de fonctionnement ont baissé de 6,4 % grâce aux fermetures, les recettes se sont effondrées de 56 %, augmentant le reste à charge communal de 10 millions d'euros (soit une hausse de 7,7 %).

Ce déséquilibre pose la question des modes de gestion. Les collectivités peuvent opter pour la régie directe, la délégation de service public (concession ou affermage) ou le marché de partenariat. Chaque formule présente des avantages et des contraintes distincts en matière de maîtrise des coûts et de qualité du service rendu.

Les Centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS)

Les CREPS, définis à l'article L. 114-1 du Code du sport, constituent des établissements publics à vocation de formation et de performance. Ils poursuivent un double objectif : concilier la recherche de la performance sportive avec la réussite scolaire, universitaire et professionnelle des sportifs de haut niveau, et contribuer à l'insertion sociale et professionnelle par des parcours de formation adaptés aux métiers du sport et de l'animation.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a transféré la gestion des CREPS aux régions, chaque région métropolitaine ayant vocation à accueillir au moins un établissement sur son territoire. Leur création ou fermeture relève d'un arrêté du ministre chargé des sports, pris sur proposition de la région concernée. Ce transfert illustre le mouvement de décentralisation de la politique sportive, confiant aux régions un rôle stratégique en matière de formation.

Les sports de nature et la gestion des espaces

L'article L. 311-1 du Code du sport définit les sports de nature (escalade, plongée, randonnée pédestre, équestre ou cycliste, aviron, tir à l'arc, course d'orientation, trail, entre autres) comme des activités s'exerçant dans des espaces, sur des sites et itinéraires pouvant comprendre des voies, terrains ou souterrains du domaine public ou privé des collectivités publiques, ou appartenant à des propriétaires privés, ainsi que des cours d'eau domaniaux ou non domaniaux.

Les départements jouent un rôle clé dans ce domaine à travers les commissions départementales des espaces, sites et itinéraires (CDESI) et les plans départementaux des espaces, sites et itinéraires (PDESI), qui organisent la pratique des sports de nature en conciliant accès du public et respect de la propriété privée et de l'environnement.

La loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport

La loi n° 2022-296 du 2 mars 2022 constitue la réforme la plus récente en matière de politique sportive. Elle poursuit plusieurs objectifs : renforcer la gouvernance des fédérations sportives par des exigences de parité et de transparence, élargir l'accès à la pratique sportive notamment par la prescription d'activité physique adaptée, et consolider le modèle économique du sport. Cette loi a également renforcé les obligations en matière de lutte contre les violences dans le sport et d'éthique sportive.

À retenir

• L'Agence nationale du sport, créée par la loi du 1er août 2019 sous forme de GIP, instaure une gouvernance à quatre collèges (État, mouvement sportif, collectivités territoriales, monde économique) en remplacement du CNDS.
• Les collectivités territoriales financent 63 % des dépenses publiques sportives, soit environ 12,5 milliards d'euros par an, le sport restant une compétence partagée entre tous les échelons.
• Les piscines publiques présentent un déséquilibre structurel majeur, les recettes d'usagers ne couvrant qu'environ un quart des coûts de fonctionnement.
• Les CREPS, transférés aux régions par la loi NOTRe de 2015, assurent la double mission de performance sportive et d'insertion professionnelle.
• La loi du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport renforce la gouvernance fédérale, l'accès à la pratique et la lutte contre les violences dans le sport.