L'aménagement numérique des territoires et la couverture mobile

Le droit des collectivités territoriales à intervenir dans les télécommunications

L'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des communications électroniques repose sur l'article L. 1425-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), introduit par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN). Ce texte autorise les collectivités et leurs groupements à établir et exploiter des réseaux d'initiative publique (RIP), c'est-à-dire des infrastructures de communications électroniques destinées à combler les carences de l'initiative privée.

Cette compétence s'exerce dans le respect du principe de subsidiarité : l'intervention publique n'est légitime que lorsque le marché ne répond pas aux besoins de la population. Les collectivités doivent réaliser une consultation publique préalable pour vérifier l'insuffisance de l'offre privée avant de déployer un RIP. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions de cette intervention, en confirmant que les collectivités peuvent exercer une activité d'opérateur de communications électroniques sous réserve du respect des règles de concurrence (CE, 17 novembre 2006, Société Neuf Télécom).

Les réseaux d'initiative publique (RIP)

Les RIP constituent l'instrument principal de l'aménagement numérique des territoires. Ils prennent plusieurs formes juridiques : régie directe, délégation de service public, société publique locale ou encore marché public. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a confié aux régions un rôle de chef de file en matière d'aménagement numérique, tout en maintenant la possibilité pour les autres échelons (départements, EPCI, communes) d'agir.

Le Plan France Très Haut Débit, lancé en 2013, a structuré le financement public des RIP avec un objectif de couverture intégrale du territoire en fibre optique. Ce plan repose sur une répartition entre zones d'initiative privée (dites "zones AMII", où les opérateurs s'engagent volontairement) et zones d'initiative publique (où les collectivités interviennent avec des subventions de l'État). La loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique avait déjà posé les bases de cette politique en créant le Fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT) et les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN).

Le New Deal Mobile et la couverture des zones blanches

Le New Deal Mobile, conclu en janvier 2018 entre le gouvernement, l'Arcep et les quatre opérateurs mobiles (Orange, SFR, Bouygues Telecom, Free Mobile), constitue un changement de paradigme dans la politique de couverture mobile. Contrairement au modèle antérieur fondé sur les enchères financières lors de l'attribution des fréquences, le New Deal repose sur des obligations de déploiement renforcées inscrites dans les autorisations d'utilisation de fréquences des opérateurs, les rendant ainsi juridiquement contraignantes.

Le dispositif de couverture ciblée est au cœur de ce mécanisme. Il impose à chaque opérateur de couvrir jusqu'à 5 000 nouvelles zones identifiées comme prioritaires par les collectivités territoriales et l'État, via la mission France Mobile. Ce processus ascendant associe les élus locaux, qui remontent les besoins de terrain, et l'administration centrale, qui arrête la liste des zones à couvrir. Les opérateurs doivent ensuite y installer de nouveaux sites, dont certains sont mutualisés (un seul pylône partagé entre opérateurs), ce qui réduit l'impact environnemental et les coûts.

Les zones blanches désignent les territoires, généralement ruraux et peu densément peuplés, dépourvus de toute couverture par un réseau mobile. Le programme historique de résorption des zones blanches de téléphonie mobile, lancé en 2003, avait déjà permis d'équiper plusieurs milliers de centres-bourgs grâce à un financement partagé entre État, collectivités et opérateurs.

Le déploiement de la 5G et ses enjeux juridiques

L'attribution des fréquences de la bande 3,5 GHz pour la 5G a été réalisée par l'Arcep en 2020, au terme d'une procédure combinant enchères et engagements de couverture. Les opérateurs attributaires sont soumis à des obligations de déploiement progressif, avec des jalons en 2024, 2025 et 2030.

Le déploiement de la 5G a soulevé des questions juridiques spécifiques. Plusieurs communes ont tenté d'interdire l'installation d'antennes 5G sur leur territoire par arrêté municipal, au nom du principe de précaution. Le Conseil d'État a jugé que le maire n'est pas compétent pour réglementer l'implantation des antennes-relais afin de protéger la population contre les effets des ondes électromagnétiques, cette compétence relevant de l'État (CE, ord., 6 septembre 2021, Commune de Saint-Julien-en-Genevois). Cette position s'inscrit dans la continuité d'une jurisprudence constante selon laquelle la police spéciale des communications électroniques exclut l'exercice du pouvoir de police générale du maire (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis).

La loi 3DS et l'aménagement numérique

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification (dite loi "3DS") a apporté plusieurs modifications au cadre juridique de l'aménagement numérique. Elle a notamment renforcé les pouvoirs des collectivités territoriales en matière de contrôle du déploiement des réseaux et facilité la mutualisation des infrastructures. Elle a également précisé les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent exiger des opérateurs le respect de leurs engagements de couverture.

À retenir

• L'article L. 1425-1 du CGCT autorise les collectivités à déployer des réseaux d'initiative publique (RIP) pour pallier les carences du marché.
• Le New Deal Mobile de 2018 repose sur des obligations de couverture juridiquement contraignantes imposées aux opérateurs en échange de l'attribution de fréquences.
• Les zones blanches font l'objet d'un dispositif de couverture ciblée piloté par la mission France Mobile, associant élus locaux et administration centrale.
• Le maire ne peut pas interdire l'implantation d'antennes-relais au titre de son pouvoir de police générale, cette compétence relevant de la police spéciale de l'État.
• Le Plan France Très Haut Débit et les RIP structurent la politique de déploiement de la fibre optique sur l'ensemble du territoire.