L'action culturelle des collectivités territoriales : compétences, outils et financement

La culture, une compétence partagée

L'action culturelle constitue l'une des compétences les plus caractéristiques de la clause générale de compétence dont bénéficiaient traditionnellement les collectivités territoriales. Bien que la loi NOTRe du 7 août 2015 ait supprimé cette clause pour les départements et les régions, la culture fait partie des domaines dans lesquels la compétence demeure partagée entre les communes, les départements, les régions et l'État, en vertu de l'article L. 1111-4 du CGCT.

Les collectivités territoriales consacrent des moyens financiers importants à la culture. En 2018, elles y ont dépensé en moyenne 138 euros par habitant. Les collectivités assurent 72 % des dépenses publiques culturelles : 57 % par les communes et leurs groupements, 9 % par les départements et 6 % par les régions. L'État ne contribue qu'à hauteur de 28 %. Cette répartition démontre que les collectivités sont devenues les premiers financeurs publics de la culture en France.

L'établissement public de coopération culturelle (EPCC)

Pour gérer des équipements ou services culturels d'intérêt commun, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l'État un établissement public de coopération culturelle (EPCC), conformément à l'article L. 1431-1 du CGCT. L'EPCC est chargé de la gestion d'un service public culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes morales participantes et contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine culturel.

Le régime juridique des EPCC est fixé aux articles L. 1431-1 à L. 1431-9 et R. 1431-1 à R. 1431-21 du CGCT, issus de la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle, modifiée par la loi n° 2006-723 du 22 juin 2006. L'EPCC peut prendre la forme d'un établissement public à caractère administratif (EPA) ou à caractère industriel et commercial (EPIC), selon la nature de ses activités.

Les EPCC peuvent gérer des structures très variées : centres archéologiques, écoles d'arts, théâtres, musées, mémoriaux, opéras ou encore centres des arts du cirque. Sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même.

L'archéologie préventive

L'archéologie préventive constitue une mission de service public définie à l'article L. 521-1 du Code du patrimoine. Elle a pour objet d'assurer, à terre et sous les eaux, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par des travaux publics ou privés concourant à l'aménagement du territoire. Elle comprend également l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus.

L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public national à caractère administratif, est l'opérateur principal de cette mission. Toutefois, depuis la loi n° 2003-707 du 1er août 2003, les collectivités territoriales peuvent créer des services d'archéologie préventive agréés, qui interviennent concurremment avec l'INRAP. Le financement de l'archéologie préventive repose principalement sur la redevance d'archéologie préventive (RAP), due par les aménageurs.

Les politiques culturelles sectorielles des collectivités

Le département joue un rôle spécifique en matière d'enseignements artistiques. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales lui a confié l'élaboration d'un schéma départemental de développement des enseignements artistiques. Ce document pluriannuel, élaboré en concertation avec les acteurs locaux, organise l'accès du plus grand nombre à un enseignement diversifié, de qualité et de proximité.

En matière de bibliothèques, la loi n° 2021-1717 du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique a renforcé le cadre juridique en consacrant le rôle des bibliothèques comme services publics culturels et en précisant les obligations des collectivités.

Les festivals représentent un enjeu économique majeur pour les territoires. En 2019, les musiques actuelles représentaient 7,5 millions d'entrées et 215 millions d'euros de billetterie. Cinq régions (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine) concentrent 60 % des manifestations, tandis que la Bretagne se distingue par sa densité exceptionnelle de festivals rapportée à sa population.

Le cadre législatif récent

Plusieurs lois structurantes ont rénové le droit de l'action culturelle ces dernières années. La loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 (loi LCAP) a réformé en profondeur le droit du patrimoine et de la création. La loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France a défini le label "musée de France" et les obligations qui s'y attachent. La loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 a modernisé le régime des archives. Ces textes forment un ensemble cohérent qui structure l'intervention des collectivités territoriales en matière culturelle.

À retenir

• La culture est une compétence partagée entre toutes les catégories de collectivités et l'État, les collectivités assurant 72 % des dépenses publiques culturelles.
• L'EPCC, créé par la loi du 4 janvier 2002, permet aux collectivités et à l'État de gérer conjointement un service public culturel sous forme d'EPA ou d'EPIC.
• L'archéologie préventive est une mission de service public pouvant être exercée par des services territoriaux agréés en complément de l'INRAP.
• Le département est responsable du schéma de développement des enseignements artistiques depuis la loi du 13 août 2004.
• La loi LCAP du 7 juillet 2016 constitue la réforme la plus récente et la plus complète du droit du patrimoine et de la création.