L'accueil de la petite enfance : cadre juridique et planification locale

Un service public local facultatif mais stratégique

L'accueil des jeunes enfants ne constitue pas, en droit, une compétence obligatoire des communes. Il s'agit d'un service public facultatif que les collectivités territoriales peuvent choisir de créer et d'organiser. Toutefois, la pression des besoins sociaux et les incitations financières de la branche famille de la Sécurité sociale ont conduit la quasi-totalité des communes urbaines et intercommunalités à s'investir dans ce domaine. Le schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des enfants de moins de six ans, prévu à l'article L. 214-2 du Code de l'action sociale et des familles (CASF), constitue l'instrument principal de cette planification locale.

Ce schéma s'inscrit dans une logique plus large de structuration des politiques de la petite enfance, dont les fondements ont été posés par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, puis renforcés par les conventions d'objectifs et de gestion (COG) successives entre l'État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Le contenu et l'élaboration du schéma

Le schéma pluriannuel poursuit trois objectifs complémentaires. Il dresse d'abord un inventaire exhaustif des équipements, services et modes d'accueil existants sur le territoire communal pour les enfants de moins de six ans, incluant également les services de soutien à la parentalité. Il procède ensuite à un diagnostic des besoins pour la durée de son application, en tenant compte des évolutions démographiques, des taux d'activité des parents et des spécificités socio-économiques locales. Il définit enfin les perspectives de développement ou de redéploiement des équipements et services jugés nécessaires.

L'élaboration du schéma repose sur une démarche de concertation associant les associations, les entreprises participant à l'accueil du jeune enfant et les organismes concernés, au premier rang desquels figurent les caisses d'allocations familiales (CAF). Le schéma est adopté par le conseil municipal après cette phase de concertation sur les orientations générales.

L'articulation avec les compétences départementales et nationales

La commune n'agit pas isolément dans le champ de la petite enfance. Le département exerce une compétence essentielle en matière de protection maternelle et infantile (PMI), fondée sur les articles L. 2111-1 et suivants du Code de la santé publique. C'est le président du conseil départemental qui délivre les agréments aux assistants maternels (article L. 421-3 du CASF) et les autorisations d'ouverture des établissements d'accueil du jeune enfant (article L. 2324-1 du Code de la santé publique). Le schéma communal doit donc s'articuler avec le schéma départemental des services aux familles, dont le pilotage a été confié aux préfets de département par le décret n° 2015-1013 du 19 août 2015, puis recentré autour des comités départementaux des services aux familles.

Au niveau national, la politique d'accueil du jeune enfant est coordonnée par la CNAF à travers les COG. La COG 2023-2027 fixe des objectifs ambitieux de création de places en crèche et de réduction des inégalités territoriales d'accès aux modes de garde.

Les modes d'accueil concernés

Le schéma pluriannuel couvre l'ensemble des modes d'accueil formels des enfants de moins de six ans. Ceux-ci comprennent les établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE), communément appelés crèches (collectives, familiales, parentales, micro-crèches), les assistants maternels agréés, les maisons d'assistants maternels (MAM) créées par la loi n° 2010-625 du 9 juin 2010, ainsi que la garde à domicile. Le schéma intègre également les dispositifs de soutien à la parentalité tels que les lieux d'accueil enfants-parents (LAEP) et les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP).

La diversification des modes d'accueil a été encouragée par l'ordonnance n° 2021-611 du 19 mai 2021, qui a simplifié et harmonisé les normes applicables aux différents types d'EAJE.

Le rôle croissant de l'intercommunalité

Si l'article L. 214-2 du CASF vise les communes, la compétence en matière de petite enfance est de plus en plus exercée à l'échelon intercommunal. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent exercer cette compétence par transfert ou par délégation. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a facilité ces transferts. Dans ce cas, le schéma pluriannuel est élaboré et adopté par l'organe délibérant de l'EPCI.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours du service public de la petite enfance, notamment en confirmant que les décisions relatives à l'admission des enfants en crèche municipale constituent des décisions administratives susceptibles de recours (CE, 23 juin 2004, Commune de Houilles).

La réforme du service public de la petite enfance

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 (loi pour le plein emploi) a marqué un tournant en instituant, à compter de 2025, un véritable service public de la petite enfance dont les communes sont les autorités organisatrices. Cette réforme, codifiée aux articles L. 214-1-3 et suivants du CASF, impose aux communes de plus de 3 500 habitants de recenser les besoins des familles et d'informer ces dernières sur l'offre d'accueil disponible. Elle renforce considérablement la portée du schéma pluriannuel, qui devient l'un des instruments de mise en oeuvre de cette nouvelle compétence.

À retenir

• Le schéma pluriannuel de développement des services d'accueil des moins de six ans est un outil facultatif prévu à l'article L. 214-2 du CASF, adopté par le conseil municipal après concertation avec les acteurs locaux.
• Il comprend un inventaire de l'existant, un diagnostic des besoins et des perspectives de développement couvrant l'accueil collectif, individuel et le soutien à la parentalité.
• La politique de la petite enfance fait intervenir trois niveaux : la commune (planification et gestion), le département (PMI, agréments et autorisations) et l'État/CNAF (financement et coordination nationale).
• La loi du 18 décembre 2023 crée un service public de la petite enfance dont les communes sont autorités organisatrices, renforçant la dimension obligatoire de la planification locale.
• L'échelon intercommunal joue un rôle croissant dans l'exercice effectif de cette compétence.