La vaccination comme compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales

Le cadre constitutionnel et législatif de la vaccination en France

La vaccination constitue l'un des piliers de la politique de santé publique française. Le Préambule de la Constitution de 1946, intégré au bloc de constitutionnalité, garantit à tous la protection de la santé (alinéa 11). Ce principe à valeur constitutionnelle fonde l'intervention des pouvoirs publics en matière de prévention sanitaire, dont la vaccination est l'expression la plus ancienne et la plus structurante.

Le Code de la santé publique (CSP) organise le régime juridique de la vaccination autour de deux axes : l'obligation vaccinale pour certaines maladies et la politique de recommandation pour d'autres. L'article L. 3111-1 du CSP pose le principe selon lequel la politique de vaccination est élaborée par le ministre chargé de la santé, qui fixe les conditions d'immunisation et détermine les vaccinations obligatoires. L'article L. 3111-2 du CSP rend obligatoires, pour les enfants, les vaccinations contre onze maladies depuis la loi du 30 décembre 2017 (loi n° 2017-1836 de financement de la sécurité sociale pour 2018), étendue par rapport aux trois obligations antérieures (diphtérie, tétanos, poliomyélite).

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de se prononcer sur la conformité de l'obligation vaccinale aux droits fondamentaux. Dans sa décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015, il a jugé que l'obligation de vaccination ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à l'intégrité physique, dès lors qu'elle poursuit l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. Cette jurisprudence a été confirmée dans le contexte de la crise sanitaire liée au Covid-19 (décision n° 2021-824 DC du 5 août 2021 relative à la loi sur la gestion de la crise sanitaire).

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités

La vaccination relève par principe d'une compétence étatique. L'État définit la stratégie vaccinale nationale, fixe le calendrier vaccinal (publié chaque année par arrêté ministériel sur avis de la Haute Autorité de santé) et assure le financement des vaccins obligatoires. Les Agences régionales de santé (ARS), créées par la loi HPST du 21 juillet 2009 (loi n° 2009-879), sont chargées de la mise en œuvre régionale de cette politique.

Cependant, l'article L. 3111-11 du CSP ouvre la possibilité aux collectivités territoriales de participer aux activités de vaccination. Cette participation s'effectue dans le cadre de conventions conclues avec l'État, ce qui traduit une logique de compétence déléguée et non de compétence propre. La collectivité agit alors pour le compte de l'État et sous son contrôle, dans une configuration qui s'apparente à une forme de coopération verticale.

Historiquement, le département a joué un rôle central dans la vaccination. Avant la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi n° 2004-809), les départements exerçaient de plein droit des compétences en matière de vaccinations dans le cadre de leurs services de protection maternelle et infantile (PMI), régis par les articles L. 2111-1 et suivants du CSP. La loi de 2004 a engagé un mouvement de recentralisation de certaines compétences sanitaires, transférant la responsabilité des campagnes de vaccination à l'État, tout en permettant aux départements volontaires de continuer à les exercer par voie conventionnelle.

Les communes et les centres communaux d'action sociale (CCAS) peuvent également participer à l'organisation de campagnes de vaccination, notamment en mettant à disposition des locaux ou du personnel. Les communes disposent en outre d'une compétence générale en matière de salubrité publique (article L. 2212-2 du CGCT), qui peut fonder des actions ponctuelles de prévention sanitaire incluant la vaccination.

Le rôle spécifique du département et de la PMI

Le service de protection maternelle et infantile constitue une compétence obligatoire du département (articles L. 2111-1 et L. 2112-1 du CSP). Dans ce cadre, le département organise des consultations prénatales et postnatales, des actions de prévention médico-sociale et, le cas échéant, des séances de vaccination destinées aux jeunes enfants et aux femmes enceintes.

Le président du conseil départemental est responsable du fonctionnement de la PMI. Les vaccinations réalisées dans ce cadre sont gratuites pour les usagers. Ce dispositif permet d'assurer une couverture vaccinale dans les territoires où l'accès aux professionnels de santé libéraux est insuffisant, contribuant ainsi à la lutte contre les inégalités territoriales de santé.

La jurisprudence administrative a eu l'occasion de préciser les contours de cette compétence. Le Conseil d'État, dans un arrêt du 12 mars 2012 (n° 339908), a rappelé que les missions de la PMI relèvent d'une obligation légale du département, dont le non-respect peut engager la responsabilité de la collectivité.

L'obligation vaccinale et ses implications contentieuses

Le non-respect de l'obligation vaccinale soulève des questions juridiques complexes. Sur le plan pénal, l'article L. 3116-4 du CSP (abrogé en 2018 mais dont l'esprit subsiste à travers les mécanismes d'admission en collectivité) sanctionnait le refus de vaccination obligatoire. Désormais, le principal levier est l'exclusion des structures d'accueil collectif (crèches, écoles) des enfants non vaccinés, conformément à l'article L. 3111-2 du CSP modifié.

Le Conseil d'État a jugé que l'obligation vaccinale est compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme. Dans un arrêt du 6 mai 2019 (n° 419242), il a rejeté un recours contestant l'extension des obligations vaccinales, considérant que cette mesure est proportionnée à l'objectif de protection de la santé publique. La Cour européenne des droits de l'homme a confirmé cette approche dans l'arrêt Vavřička et autres c. République tchèque du 8 avril 2021 (Grande Chambre), en admettant la compatibilité de la vaccination obligatoire avec l'article 8 de la Convention (droit au respect de la vie privée).

En matière de responsabilité, l'article L. 3111-9 du CSP institue un régime d'indemnisation par l'État des dommages directement imputables à une vaccination obligatoire. L'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) est chargé de l'instruction des demandes. Le Conseil d'État a précisé les conditions de cette indemnisation, notamment dans l'arrêt du 9 mars 2007 (Schwartz, n° 267635), en admettant un lien de causalité entre la vaccination contre l'hépatite B et l'apparition d'une sclérose en plaques sur la base d'un faisceau de présomptions graves, précises et concordantes.

Les enjeux contemporains de la politique vaccinale territoriale

La crise du Covid-19 a profondément renouvelé la question de la vaccination au niveau territorial. La campagne vaccinale lancée en décembre 2020 a nécessité une mobilisation sans précédent des collectivités territoriales, en particulier des communes, pour l'ouverture et la gestion des centres de vaccination. Cette expérience a mis en lumière la capacité des collectivités à jouer un rôle logistique majeur en matière de santé publique, tout en révélant les limites du cadre juridique existant.

La question de l'hésitation vaccinale, identifiée par l'OMS comme l'une des dix menaces pour la santé mondiale, constitue un défi pour les collectivités. Les disparités de couverture vaccinale entre territoires reflètent des inégalités sociales et culturelles que les politiques locales de prévention doivent prendre en compte.

Enfin, la loi 3DS du 21 février 2022 (loi n° 2022-217 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de la vie locale) a poursuivi la réflexion sur le rôle des collectivités en matière de santé, en renforçant les compétences des départements dans le champ de la prévention, sans toutefois modifier fondamentalement le cadre de la vaccination.

À retenir

• La vaccination est une compétence étatique que les collectivités territoriales peuvent exercer par convention avec l'État (article L. 3111-11 du CSP).
• Le département joue un rôle clé à travers les services de protection maternelle et infantile (PMI), compétence obligatoire qui inclut des actions de vaccination.
• L'obligation vaccinale, étendue à onze vaccins depuis 2018 pour les enfants, a été jugée conforme à la Constitution et à la Convention européenne des droits de l'homme.
• Les dommages liés aux vaccinations obligatoires relèvent d'un régime spécial d'indemnisation par l'État via l'ONIAM (article L. 3111-9 du CSP).
• La crise du Covid-19 a révélé le rôle logistique essentiel des collectivités dans les campagnes vaccinales, ouvrant le débat sur une évolution du cadre juridique de la compétence sanitaire locale.