La maîtrise de la demande d'énergie par les collectivités territoriales

Le cadre juridique de la maîtrise de l'énergie

La politique de maîtrise de la demande d'énergie s'inscrit dans un cadre normatif dense, structuré à plusieurs échelons. Au niveau européen, la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique, révisée par la directive 2023/1791, impose aux États membres des objectifs contraignants de réduction de la consommation d'énergie. En droit interne, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a posé les fondations d'une politique ambitieuse, renforcée par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, qui a rehaussé l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050.

Le Code de l'environnement, notamment en son article L. 229-26, confie aux intercommunalités et aux métropoles un rôle central dans la planification énergétique locale à travers le plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Ce document stratégique définit les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'amélioration de l'efficacité énergétique et de développement des énergies renouvelables sur le territoire.

Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET)

Le PCAET constitue l'instrument privilégié de la planification énergétique locale. Il est obligatoire pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, conformément à l'article L. 229-26 du Code de l'environnement. Les métropoles, en vertu des articles L. 5217-2 et L. 3641-1 du CGCT, disposent d'une compétence de plein droit en matière d'élaboration et d'adoption du PCAET.

Le PCAET comprend un diagnostic territorial des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation énergétique, une stratégie territoriale avec des objectifs chiffrés, un programme d'actions concrètes et un dispositif de suivi et d'évaluation. Il doit être compatible avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui fixe les orientations en matière de climat et d'énergie à l'échelle régionale (article L. 4251-1 du CGCT).

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser l'articulation entre les différents documents de planification en matière environnementale, en rappelant que le rapport de compatibilité implique une obligation de non-contrariété avec les orientations fondamentales du document supérieur, sans exiger une conformité stricte (CE, 10 février 2016, FNE, n° 387507).

Les compétences des métropoles en matière énergétique

Les métropoles exercent des compétences étendues en matière de maîtrise de la demande d'énergie. L'article L. 5217-2 du CGCT leur attribue de plein droit, en lieu et place des communes membres, la compétence relative à la concession de la distribution publique d'électricité et de gaz, ainsi que la création et l'entretien des réseaux de chaleur ou de froid urbains. La métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, dispose de compétences analogues en vertu de l'article L. 3641-1 du CGCT.

Ces compétences se traduisent concrètement par la capacité des métropoles à agir sur plusieurs leviers. Elles peuvent intervenir en matière de rénovation énergétique des bâtiments, en déployant des plateformes territoriales de la rénovation énergétique (article L. 232-2 du Code de l'énergie). Elles peuvent également soutenir le développement des réseaux de chaleur alimentés par des énergies renouvelables et promouvoir la sobriété énergétique auprès des acteurs du territoire.

Les outils opérationnels de maîtrise de l'énergie

Plusieurs dispositifs permettent aux collectivités d'agir concrètement sur la demande d'énergie. Le service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH), prévu par l'article L. 232-1 du Code de l'énergie, organise l'accompagnement des ménages dans leurs travaux de rénovation énergétique. Le réseau France Rénov', mis en place à partir de 2022, constitue le guichet unique d'information et d'orientation des particuliers.

Les collectivités peuvent aussi recourir aux contrats de performance énergétique (CPE), qui engagent contractuellement un prestataire sur un niveau garanti d'économies d'énergie. Ces contrats, encadrés par le droit de la commande publique, ont été reconnus comme des outils efficaces de réduction de la consommation énergétique du patrimoine public.

Le dispositif des certificats d'économies d'énergie (CEE), créé par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, permet aux collectivités de valoriser les économies d'énergie réalisées sur leur territoire. Les fournisseurs d'énergie, soumis à des obligations d'économies, peuvent ainsi financer des opérations portées par les collectivités.

L'articulation avec la décentralisation énergétique

La maîtrise de la demande d'énergie s'inscrit dans un mouvement plus large de décentralisation des politiques énergétiques. La loi LTECV de 2015 a consacré le rôle de chef de file des régions en matière de climat et d'énergie, tandis que le bloc communal et intercommunal demeure l'échelon opérationnel de mise en œuvre des actions concrètes.

Cette répartition des compétences soulève des enjeux de coordination. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) implique que le législateur ne peut imposer aux collectivités des obligations excessives sans leur attribuer les ressources correspondantes (CC, décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003). La question du financement des politiques locales de transition énergétique reste un sujet de tension entre l'État et les collectivités.

À retenir

• Le PCAET est l'outil central de planification énergétique locale, obligatoire pour les EPCI de plus de 20 000 habitants et élaboré de plein droit par les métropoles.
• Les métropoles disposent de compétences élargies en matière de distribution d'énergie, de réseaux de chaleur et de rénovation énergétique (articles L. 5217-2 et L. 3641-1 du CGCT).
• Le PCAET doit être compatible avec le SRADDET, qui fixe les orientations régionales en matière de climat et d'énergie.
• Les CEE, les CPE et le SPPEH constituent les principaux outils opérationnels à disposition des collectivités pour agir sur la demande d'énergie.
• La maîtrise de la demande d'énergie s'inscrit dans les objectifs nationaux de neutralité carbone à l'horizon 2050, fixés par la loi Énergie-Climat de 2019.