La convention territoriale d'exercice concerté (CTEC) : outil de coordination des compétences locales

Origine et fondements de la CTEC

La convention territoriale d'exercice concerté de la compétence (CTEC) est un instrument juridique introduit par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Elle s'inscrit dans un mouvement de rationalisation de l'action publique locale, rendu nécessaire par la complexité croissante de la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux.

Le législateur a conçu la CTEC comme une réponse au constat récurrent de l'enchevêtrement des compétences, souvent désigné sous l'expression de "mille-feuille territorial". Ce diagnostic avait déjà été posé par le rapport Balladur de 2009 (Comité pour la réforme des collectivités locales), puis par le rapport Krattinger-Raffarin du Sénat en 2013, qui soulignaient la nécessité de clarifier l'exercice des compétences partagées.

Le fondement textuel de la CTEC réside dans l'article L. 1111-9-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui en définit les objectifs et le contenu. Ce dispositif est étroitement lié à la notion de chef de file, consacrée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 à l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, selon lequel une collectivité territoriale peut être désignée pour organiser les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités.

Le mécanisme du chef de file et son lien avec la CTEC

La CTEC constitue l'instrument opérationnel de la fonction de chef de file. La loi MAPTAM a précisé la répartition de ce rôle entre les différents niveaux de collectivités. Ainsi, la région est chef de file en matière de développement économique, d'aménagement du territoire, de biodiversité et de transition énergétique. Le département est chef de file pour l'action sociale, le développement social, l'autonomie des personnes et la solidarité des territoires. La commune (ou l'EPCI) est chef de file en matière de mobilité durable, d'organisation des services publics de proximité et d'accès aux services publics de proximité.

La collectivité chef de file ne dispose pas d'un pouvoir hiérarchique sur les autres collectivités intervenant dans le même domaine. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, a rappelé que le principe de libre administration interdit d'établir une tutelle d'une collectivité sur une autre (article 72 alinéa 5 de la Constitution). Le chef de file se borne donc à organiser la concertation, dont la CTEC est le vecteur privilégié.

Contenu et modalités de la CTEC

L'article L. 1111-9-1 du CGCT précise que la convention fixe les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune pour chacune des compétences concernées. Son contenu est structuré autour de plusieurs éléments.

En premier lieu, la CTEC identifie les niveaux de collectivités territoriales concernés ou les collectivités compétentes, définies par des critères objectifs sur l'ensemble du territoire de la région. Cette exigence de critères objectifs vise à garantir l'égalité de traitement entre les collectivités d'un même niveau.

En deuxième lieu, la convention peut prévoir des délégations de compétences entre collectivités territoriales. Ces délégations peuvent intervenir de la région ou du département vers un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ce mécanisme s'appuie sur l'article L. 1111-8 du CGCT, qui autorise les délégations de compétences entre collectivités par voie conventionnelle.

En troisième lieu, la CTEC peut organiser la création de services unifiés, dispositif permettant la mutualisation des moyens humains et matériels entre collectivités pour l'exercice d'une compétence partagée. Cette possibilité s'inscrit dans la logique de mutualisation encouragée par le législateur depuis la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

En quatrième lieu, la convention définit les modalités de coordination, de simplification et de clarification des interventions financières des collectivités territoriales. Cette dimension financière est essentielle pour éviter les doublons de financement et assurer la lisibilité de l'action publique locale.

Enfin, la CTEC fixe sa propre durée, qui ne peut excéder six ans. Cette limitation temporelle garantit une réévaluation périodique des modalités de coopération.

La conférence territoriale de l'action publique (CTAP), instance d'élaboration

La CTEC est élaborée au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), instance créée par la même loi MAPTAM et prévue à l'article L. 1111-9-1 du CGCT. La CTAP est présidée par le président du conseil régional et réunit les exécutifs des différents niveaux de collectivités : présidents des conseils départementaux, présidents des EPCI à fiscalité propre, maires des communes les plus importantes, ainsi que des représentants des communes et intercommunalités.

La CTAP constitue le lieu de débat et de négociation préalable à l'adoption des CTEC. Elle peut débattre de tout sujet relatif à l'exercice de compétences nécessitant une coordination entre plusieurs niveaux de collectivités. Les conventions qui y sont élaborées sont ensuite soumises à l'approbation des assemblées délibérantes de chaque collectivité signataire.

Portée et limites du dispositif

La CTEC présente un caractère volontaire et conventionnel : aucune collectivité ne peut être contrainte d'y adhérer, en vertu du principe constitutionnel de libre administration. Cette nature consensuelle constitue à la fois la force et la faiblesse du dispositif. Elle garantit le respect de l'autonomie locale, mais peut conduire à des blocages lorsque les intérêts des collectivités divergent.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a renforcé le dispositif en supprimant la clause de compétence générale des régions et des départements, rendant d'autant plus nécessaire la coordination des compétences attribuées. La spécialisation accrue des échelons territoriaux implique une articulation plus fine, que la CTEC est censée faciliter.

En pratique, le recours aux CTEC demeure inégal selon les territoires. Certaines régions ont activement utilisé cet outil, notamment dans les domaines du développement économique et du tourisme, tandis que d'autres ont privilégié des formes de coopération moins formalisées. Le rapport de la Cour des comptes de 2019 sur les finances publiques locales a relevé que la mise en œuvre des CTAP et des CTEC restait perfectible, appelant à un renforcement de la culture de coopération entre les différents échelons.

À retenir

• La CTEC est l'instrument conventionnel permettant d'organiser l'exercice concerté des compétences partagées entre collectivités, en application de l'article L. 1111-9-1 du CGCT.
• Elle est élaborée au sein de la CTAP et constitue la traduction opérationnelle du mécanisme constitutionnel de chef de file (article 72 alinéa 5 de la Constitution).
• Son contenu porte sur les délégations de compétences, les services unifiés, la coordination financière et la durée de la convention (six ans maximum).
• Le dispositif repose sur le volontariat des collectivités, en raison du principe de libre administration et de l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre.
• La loi NOTRe de 2015 a renforcé l'intérêt de la CTEC en supprimant la clause de compétence générale des régions et des départements.