La compétence tourisme des communes et intercommunalités

Le tourisme, une compétence partagée à dimension territoriale

Le tourisme constitue l'une des rares compétences que le législateur a expressément qualifiées de partagées entre l'ensemble des échelons territoriaux. L'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en effet que le tourisme, la culture et le sport sont des compétences partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier. Cette qualification emporte une conséquence juridique majeure : aucune collectivité ne peut revendiquer un monopole en la matière, et chaque échelon peut intervenir dans le champ touristique sans que cela constitue une atteinte au principe de subsidiarité.

Le code du tourisme, codifié en 2006, rassemble l'essentiel des dispositions applicables. Il organise la répartition des rôles entre l'État, garant de la politique nationale du tourisme (article L. 121-1 du code du tourisme), et les collectivités territoriales qui en assurent la mise en oeuvre concrète sur leurs territoires respectifs.

Le transfert de la compétence promotion du tourisme aux EPCI

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) a profondément reconfiguré l'exercice de la compétence touristique au niveau du bloc communal. Son article 68 a transféré aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme", avec effet au 1er janvier 2017.

Ce transfert concerne l'ensemble des catégories d'EPCI à fiscalité propre : les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, les métropoles ainsi que la métropole de Lyon. Pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, cette compétence figure parmi les compétences obligatoires (articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du CGCT). Pour les communautés urbaines et les métropoles, elle s'inscrit dans un bloc de compétences plus large en matière de développement économique.

Les offices de tourisme intercommunaux

Conséquence directe du transfert opéré par la loi NOTRe, la création et la gestion des offices de tourisme relèvent désormais de l'échelon intercommunal. L'article L. 133-1 du code du tourisme prévoit que l'office de tourisme assure l'accueil et l'information des touristes, la promotion touristique du territoire et la coordination des acteurs locaux du tourisme.

Les offices de tourisme peuvent prendre plusieurs formes juridiques : établissement public industriel et commercial (EPIC), régie, association ou société publique locale (SPL). Le choix du statut relève de l'organe délibérant de l'EPCI. La forme d'EPIC, prévue à l'article L. 133-4 du code du tourisme, offre l'avantage de la personnalité morale et de l'autonomie financière tout en maintenant un contrôle étroit de la collectivité de rattachement.

La jurisprudence administrative a précisé le régime des offices de tourisme. Le Conseil d'État a ainsi jugé que les activités d'un office de tourisme constitué en EPIC relèvent pour l'essentiel du droit privé, notamment en ce qui concerne les relations avec les usagers et les tiers (CE, 6 février 1903, Terrier, pour le principe de la distinction entre gestion publique et gestion privée des services publics). Le tribunal des conflits a confirmé que les litiges relatifs au fonctionnement courant d'un EPIC relèvent en principe de la compétence judiciaire (TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain, dit Bac d'Eloka).

Les exceptions au transfert : les communes touristiques et stations classées

Le législateur a toutefois aménagé des exceptions au profit de certaines communes. La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (dite loi Montagne II) a introduit la possibilité pour les communes classées "stations de tourisme" au sens de l'article L. 133-13 du code du tourisme de conserver un office de tourisme communal, par délibérations concordantes de la commune et de l'EPCI. Cette dérogation reconnaît la spécificité des stations touristiques dont l'identité et l'attractivité sont étroitement liées à la commune elle-même.

Par ailleurs, la dénomination "commune touristique" (article L. 133-11 du code du tourisme) et le classement en station de tourisme (article L. 133-13) demeurent des prérogatives communales, même si l'EPCI exerce la compétence promotion. Ces labels ouvrent droit à des avantages spécifiques, notamment la possibilité de percevoir la taxe de séjour à un tarif majoré et de déroger aux règles d'ouverture dominicale des commerces (article L. 3132-25 du code du travail).

La taxe de séjour, levier financier du tourisme local

La taxe de séjour constitue le principal instrument fiscal dédié au financement de la politique touristique locale. Régie par les articles L. 2333-26 à L. 2333-47 du CGCT, elle peut être instituée soit au forfait, soit au réel. Depuis la loi de finances pour 2019, les plateformes numériques de location (type Airbnb) sont tenues de collecter la taxe de séjour pour le compte des communes ou EPCI, ce qui a significativement élargi l'assiette de cette taxe.

Le produit de la taxe de séjour est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique. Lorsqu'un office de tourisme existe, tout ou partie du produit lui est reversé pour financer ses missions. Le juge administratif veille au respect de cette affectation (CE, 5 février 2014, n° 362840, sur le contrôle de l'utilisation du produit de la taxe de séjour).

À retenir

• Le tourisme est une compétence partagée entre toutes les collectivités territoriales en vertu de l'article L. 1111-4 du CGCT.
• La loi NOTRe de 2015 a transféré la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme" des communes aux EPCI à fiscalité propre, avec effet au 1er janvier 2017.
• Les communes stations classées de tourisme peuvent conserver un office communal par dérogation, grâce à la loi Montagne II de 2016.
• Les offices de tourisme peuvent prendre la forme d'un EPIC, d'une régie, d'une association ou d'une SPL.
• La taxe de séjour, au réel ou au forfait, constitue le principal levier de financement de la politique touristique locale.