Compétences environnementales des communes et EPCI

Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence environnementale locale

La protection de l'environnement par les collectivités territoriales s'inscrit dans un cadre juridique qui s'est progressivement étoffé. La Charte de l'environnement de 2004, adossée à la Constitution en 2005, a consacré le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er) ainsi que le principe de précaution (article 5). Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'ensemble de la Charte (CC, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Loi relative aux OGM).

Le Code de l'environnement, issu de la codification par l'ordonnance du 18 septembre 2000, rassemble l'essentiel des dispositions applicables. Les collectivités y trouvent le fondement de nombre de leurs interventions, qu'il s'agisse de la gestion des espaces naturels, de la prévention des risques ou de la lutte contre les pollutions.

La clause générale de compétence et le pouvoir de police du maire

Le maire dispose d'un pouvoir de police administrative générale fondé sur les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce pouvoir lui permet de prendre toute mesure nécessaire au maintien de l'ordre public, dont la salubrité publique constitue une composante essentielle. Le Conseil d'État a très tôt admis que la protection de l'environnement pouvait relever de la police municipale, notamment pour lutter contre les nuisances sonores, les pollutions ou les risques naturels.

Le maire peut ainsi réglementer l'usage de certains espaces pour des motifs environnementaux. Le juge administratif contrôle la proportionnalité de ces mesures (CE, 19 mai 1933, Benjamin). En matière environnementale, le Conseil d'État a admis que le maire puisse interdire la culture d'OGM en plein champ sur le territoire communal, à condition de justifier de circonstances locales particulières (CE, 24 septembre 2012, Commune de Valence, n° 342990), tout en censurant les arrêtés anti-pesticides pris sans fondement légal suffisant (CE, 31 décembre 2020, Commune de Saint-Bonnet-de-Mure, n° 439253).

Les polices spéciales en matière d'environnement

Au-delà de la police générale, plusieurs polices spéciales confèrent au maire ou au préfet des pouvoirs spécifiques. La police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), régie par le titre Ier du livre V du Code de l'environnement, relève principalement du préfet. Toutefois, le maire conserve son pouvoir de police générale en cas de péril imminent (CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine).

La police de l'eau, fondée sur les articles L. 214-1 et suivants du Code de l'environnement, encadre les activités susceptibles d'affecter les milieux aquatiques par un régime d'autorisation ou de déclaration. La police des déchets (articles L. 541-1 et suivants) organise la collecte, le traitement et la valorisation des déchets, compétence partagée entre les communes (ou leurs EPCI) et l'État.

La compétence GEMAPI

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM) a créé la compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), transférée aux EPCI à fiscalité propre à compter du 1er janvier 2018. Cette compétence, définie aux articles L. 211-7 et L. 566-12-2 du Code de l'environnement, comprend l'aménagement des bassins versants, l'entretien des cours d'eau, la défense contre les inondations et la protection des zones humides.

Les EPCI peuvent financer cette compétence par une taxe GEMAPI, taxe facultative additionnelle aux taxes foncières et à la taxe d'habitation, plafonnée à 40 euros par habitant (article 1530 bis du Code général des impôts).

L'aménagement et la protection des espaces naturels

Les communes et EPCI participent activement à la protection des espaces naturels par plusieurs mécanismes. Le plan local d'urbanisme (PLU), régi par les articles L. 151-1 et suivants du Code de l'urbanisme, constitue l'instrument principal de la planification territoriale. Il doit intégrer les objectifs de protection de l'environnement, notamment par le classement de zones naturelles (zones N) et la délimitation d'espaces boisés classés (article L. 113-1 du Code de l'urbanisme).

Les communes peuvent également exercer leur droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, en complément du droit de préemption exercé par le département au titre de sa politique des espaces naturels sensibles (articles L. 113-8 et suivants du Code de l'urbanisme). Le Conseil d'État veille à ce que l'exercice de ce droit soit motivé par un intérêt général suffisant (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n° 288371).

La gestion des déchets et la transition écologique

La collecte et le traitement des déchets ménagers constituent une compétence traditionnelle des communes, très largement transférée aux EPCI. La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (loi AGEC) a renforcé les obligations des collectivités en matière de tri à la source, avec l'extension progressive des consignes de tri à tous les emballages et la mise en place du tri des biodéchets au 1er janvier 2024, conformément au droit de l'Union européenne (directive 2008/98/CE modifiée).

Les collectivités sont par ailleurs des acteurs majeurs de la transition énergétique. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte leur a confié un rôle de coordination à travers les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), obligatoires pour les EPCI de plus de 20 000 habitants (article L. 229-26 du Code de l'environnement).

La prévention des risques naturels

Les communes sont en première ligne pour la prévention des risques naturels. Le maire a l'obligation d'informer la population sur les risques majeurs affectant le territoire communal (article L. 125-2 du Code de l'environnement). Le plan communal de sauvegarde (PCS), rendu obligatoire dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé par la loi du 13 août 2004, organise la réponse de la commune en cas de crise.

Le PPRN, élaboré par l'État (articles L. 562-1 et suivants du Code de l'environnement), s'impose au PLU en tant que servitude d'utilité publique. La responsabilité de la commune peut être engagée si le maire n'a pas exercé ses pouvoirs de police face à un risque connu (CE, 14 mars 1986, Commune de Val-d'Isère).

À retenir

• Le maire dispose d'un pouvoir de police générale (articles L. 2212-1 et L. 2212-2 CGCT) qui lui permet d'agir pour la protection de l'environnement, sous le contrôle du juge de la proportionnalité.
• La compétence GEMAPI, transférée aux EPCI depuis 2018 par la loi MAPTAM, couvre la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, financée par une taxe spécifique.
• Le PLU est l'instrument central de la planification environnementale communale, avec le classement en zones naturelles et les espaces boisés classés.
• La loi AGEC (2020) a renforcé les obligations des collectivités en matière de gestion des déchets et de tri, incluant le tri des biodéchets.
• La prévention des risques naturels repose sur l'articulation entre le PPRN (État) et le PCS (commune), la responsabilité du maire pouvant être engagée en cas de carence.