Pôle emploi et France Travail : l'opérateur national du service public de l'emploi

Nature juridique et création de l'opérateur

Pôle emploi a été créé par la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi. Cet établissement public administratif sui generis est né de la fusion de l'ANPE (Agence nationale pour l'emploi, créée en 1967) et du réseau des Assédic (associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce). Cette fusion répondait à une critique ancienne du dualisme français entre placement et indemnisation, deux fonctions historiquement séparées que la plupart des pays européens avaient déjà regroupées.

Pôle emploi présente une nature juridique originale. Il ne s'agit ni d'un établissement public administratif classique, ni d'un établissement public industriel et commercial, mais d'une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, placée sous la tutelle du ministre chargé de l'emploi (article L. 5312-1 du Code du travail). Le Conseil d'État a confirmé que Pôle emploi constitue un établissement public à caractère administratif (CE, 11 juillet 2012, n° 347073).

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a transformé Pôle emploi en France Travail à compter du 1er janvier 2024, tout en conservant sa nature juridique. Ce changement de dénomination s'accompagne d'une refonte plus large du service public de l'emploi autour du réseau pour l'emploi, dit réseau France Travail.

Gouvernance et place des collectivités territoriales

La gouvernance de Pôle emploi (devenu France Travail) repose sur un conseil d'administration de composition tripartite, conformément à l'article L. 5312-4 du Code du travail. Ce conseil comprend des représentants de l'État, des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, des personnalités qualifiées et des représentants des collectivités territoriales.

Les régions sont représentées au conseil d'administration, ce qui traduit leur compétence en matière de développement économique et de formation professionnelle, confirmée par la loi NOTRe du 7 août 2015. Cette représentation régionale s'inscrit dans la logique de la décentralisation des compétences emploi-formation. Les départements y sont également représentés depuis la loi du 18 décembre 2023, en raison de leur compétence en matière d'insertion sociale, notamment la gestion du RSA.

Le directeur général est nommé par décret, sur proposition du conseil d'administration. Il dirige l'établissement et exerce l'autorité sur le personnel.

Missions du service public de l'emploi

Les missions de France Travail sont définies à l'article L. 5312-1 du Code du travail. Elles comprennent l'accueil, l'inscription et l'accompagnement des demandeurs d'emploi, le versement des allocations d'assurance chômage pour le compte de l'Unédic, la prospection du marché du travail, l'aide aux entreprises dans leurs recrutements, ainsi que le recueil des offres d'emploi et la mise en relation entre offre et demande.

L'opérateur assure également une mission de contrôle de la recherche d'emploi des demandeurs inscrits. Le Conseil d'État a précisé les conditions dans lesquelles Pôle emploi peut radier un demandeur d'emploi pour insuffisance de recherche d'emploi, en soulignant l'obligation de respecter le principe du contradictoire (CE, 30 mars 2016, n° 381439).

Depuis la loi du 18 décembre 2023, France Travail est au coeur d'un réseau pour l'emploi qui associe les missions locales, Cap emploi, les conseils départementaux et les opérateurs du champ social, afin de coordonner l'accompagnement de l'ensemble des personnes sans emploi, y compris les bénéficiaires du RSA soumis désormais à une obligation d'inscription.

Relations avec les collectivités territoriales

Les relations entre Pôle emploi et les collectivités territoriales s'organisent autour de plusieurs mécanismes. Les conventions pluriannuelles conclues entre Pôle emploi et les régions permettent de coordonner les interventions en matière de formation professionnelle et d'accompagnement des demandeurs d'emploi (article L. 5312-11 du Code du travail).

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a renforcé le rôle des régions en matière d'information sur les métiers et les formations, tout en maintenant la compétence de Pôle emploi pour l'accompagnement individuel des demandeurs d'emploi.

Avec la création du réseau France Travail, des comités territoriaux sont institués aux niveaux régional, départemental et local, associant les collectivités concernées, Pôle emploi et les autres acteurs de l'insertion et de l'emploi. Ces instances visent à assurer une gouvernance partagée du service public de l'emploi à chaque échelon territorial.

Financement et convention tripartite

Le financement de France Travail repose sur une contribution de l'Unédic (qui représente la part la plus importante), une subvention de l'État et des recettes propres. La convention tripartite pluriannuelle conclue entre l'État, l'Unédic et France Travail fixe les objectifs de performance, les moyens alloués et les indicateurs de suivi.

Cette architecture financière a été critiquée par la Cour des comptes, qui a relevé à plusieurs reprises la complexité du pilotage budgétaire et l'insuffisante lisibilité des coûts de gestion de l'opérateur (Cour des comptes, rapport annuel 2020).

À retenir

• Pôle emploi, devenu France Travail au 1er janvier 2024, est un établissement public national issu de la fusion ANPE-Assédic en 2008.
• Les régions siègent à son conseil d'administration, traduisant leur compétence en développement économique et formation professionnelle.
• Ses missions couvrent l'inscription, l'accompagnement, l'indemnisation des demandeurs d'emploi et l'aide au recrutement des entreprises.
• La loi du 18 décembre 2023 crée un réseau pour l'emploi coordonné par France Travail, associant missions locales, Cap emploi et collectivités.
• Le financement repose principalement sur la contribution de l'Unédic et une subvention de l'État, encadrés par une convention tripartite.