Le régime juridique des autoroutes en droit français

La domanialité publique autoroutière

Les autoroutes appartiennent au domaine public routier de l'État en application des articles L. 121-1 et L. 122-1 du Code de la voirie routière. Cette appartenance emporte les conséquences classiques du régime de la domanialité publique : inaliénabilité, imprescriptibilité et insaisissabilité. Les autoroutes constituent des voies routières à caractère national dont l'accès est réglementé, conçues pour permettre la circulation rapide et sécurisée des véhicules, sans croisement à niveau ni accès riverain direct.

La qualification d'autoroute résulte d'un classement prononcé par décret en Conseil d'État après enquête publique, conformément à l'article L. 122-1 du Code de la voirie routière. Ce classement emporte des conséquences juridiques importantes, notamment l'interdiction d'accès pour certaines catégories d'usagers (piétons, cyclistes, véhicules lents) et l'application de règles spécifiques de police de la circulation.

Historiquement, la construction autoroutière française s'est développée à partir de la loi du 18 avril 1955 relative au statut des autoroutes, qui a posé les bases du régime de concession autoroutière. Ce texte fondateur a permis le développement rapide du réseau en confiant à des sociétés, d'abord publiques puis progressivement privatisées, la mission de construire et d'exploiter les infrastructures.

Le principe de gratuité et l'exception du péage

L'article L. 122-4 du Code de la voirie routière pose un principe de gratuité de l'usage des autoroutes, qui découle plus largement du principe de liberté de circulation et de la gratuité d'usage du domaine public routier affirmée par la jurisprudence administrative. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler que l'usage des voies publiques est en principe libre et gratuit (CE, 29 janvier 1932, Société des autobus antibois).

Toutefois, ce même article L. 122-4 prévoit une dérogation majeure : un péage peut être institué par décret en Conseil d'État pour l'usage d'une autoroute. Cette exception est strictement encadrée quant à sa finalité. Le péage ne peut être établi qu'en vue d'assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, l'exploitation, l'entretien, l'aménagement ou l'extension de l'infrastructure autoroutière.

Le péage autoroutier présente une nature juridique hybride. Le Conseil d'État l'a qualifié de redevance pour service rendu et non d'impôt, dans la mesure où il constitue la contrepartie directe d'un service individualisé rendu à l'usager (CE, Assemblée, 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens). Cette qualification emporte des conséquences importantes : n'étant pas un impôt, le péage n'a pas besoin d'être autorisé par le législateur au titre de l'article 34 de la Constitution, mais il doit respecter le principe d'équivalence entre le montant perçu et le coût du service rendu.

Le régime de la concession autoroutière

Lorsque les missions du service public autoroutier font l'objet d'une concession, le péage couvre également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le concessionnaire. Ce mécanisme est au fondement même de l'économie des concessions autoroutières : le concessionnaire finance la construction de l'infrastructure et se rémunère par la perception du péage pendant la durée de la concession.

Les concessions autoroutières sont des délégations de service public soumises aux dispositions du Code de la commande publique. Le concessionnaire assume un risque d'exploitation lié au trafic et se trouve dans une relation contractuelle de long terme avec l'État concédant. Les contrats de concession autoroutière sont des contrats administratifs dont le contentieux relève de la juridiction administrative.

La privatisation des sociétés concessionnaires intervenue en 2006, par laquelle l'État a cédé ses participations dans ASF, APRR et Sanef à des groupes privés (Vinci, Eiffage, Abertis), a suscité un important débat. La Cour des comptes a formulé des critiques récurrentes sur les conditions financières de cette opération et sur l'équilibre économique des concessions, notamment dans ses rapports de 2008 et 2013. Le Conseil d'État, saisi en contentieux, a eu à connaître de contestations portant sur les avenants aux contrats de concession et les hausses tarifaires.

Le plan de relance autoroutier de 2015, négocié entre l'État et les sociétés concessionnaires, a prévu un allongement de la durée des concessions en contrepartie de travaux d'investissement. L'Autorité de régulation des transports (anciennement ARAFER), créée par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (dite loi Macron), exerce depuis un contrôle sur l'économie des concessions autoroutières et rend des avis sur les projets d'avenants.

La police et la sécurité sur les autoroutes

La police de la circulation sur les autoroutes relève de l'État, même lorsque l'autoroute fait l'objet d'une concession. Le préfet et, sur le plan national, le ministre chargé des transports exercent les pouvoirs de police administrative générale et spéciale applicables. Les règles spécifiques de circulation sur autoroute (vitesse minimale, interdiction de certains véhicules, règles d'accès) sont fixées par le Code de la route.

Le concessionnaire assure pour sa part des missions de viabilité et d'exploitation qui participent de la sécurité routière : patrouilles de surveillance, intervention en cas d'accident, entretien de la chaussée, signalisation. Ces missions relèvent du service public et engagent la responsabilité du concessionnaire en cas de défaut d'entretien normal de l'ouvrage public (CE, 6 février 1981, Société anonyme Losfeld). La responsabilité est fondée sur le régime du défaut d'entretien normal de l'ouvrage public, qui constitue une responsabilité sans faute pour l'usager.

Le Conseil d'État a ainsi jugé que le concessionnaire d'autoroute est responsable des dommages causés aux usagers par le défaut d'entretien normal, y compris en cas de présence d'obstacles sur la chaussée (CE, 20 février 1998, Société Escota). L'usager victime bénéficie d'un régime favorable puisqu'il n'a pas à prouver la faute du gestionnaire, mais seulement le lien entre le dommage et l'ouvrage public.

Les évolutions contemporaines

Plusieurs évolutions récentes méritent d'être signalées. La question de la fin des concessions autoroutières, dont les premières arrivent à échéance entre 2031 et 2036, soulève des interrogations majeures : l'État devra choisir entre un retour en gestion directe, une remise en concession ou l'instauration de nouveaux modèles de financement.

Par ailleurs, la problématique de la transition écologique interroge le modèle autoroutier. Le développement des véhicules électriques impose le déploiement d'infrastructures de recharge, tandis que la prise en compte des enjeux environnementaux conduit à limiter la création de nouvelles autoroutes. Le Conseil d'État a annulé la déclaration d'utilité publique du projet d'autoroute A45 entre Lyon et Saint-Étienne (CE, 2 octobre 2017, n° 400559), illustrant le renforcement du contrôle juridictionnel sur les grands projets d'infrastructure au regard de leurs impacts environnementaux.

Enfin, l'expérimentation de la tarification modulée en fonction de critères environnementaux (niveau de pollution du véhicule, taux d'occupation) et le développement du free flow (péage en flux libre sans barrière) transforment progressivement les modalités de perception du péage.

À retenir

• Les autoroutes appartiennent au domaine public routier de l'État et leur usage est en principe gratuit, sauf institution d'un péage par décret en Conseil d'État (art. L. 122-4 du Code de la voirie routière).
• Le péage est juridiquement qualifié de redevance pour service rendu et ne peut couvrir que les dépenses liées à la construction, l'exploitation, l'entretien, l'aménagement ou l'extension de l'autoroute.
• En cas de concession, le péage couvre en outre la rémunération et l'amortissement des capitaux du concessionnaire, selon le mécanisme classique de la délégation de service public.
• La responsabilité du concessionnaire envers les usagers repose sur le régime du défaut d'entretien normal de l'ouvrage public, favorable aux victimes.
• L'Autorité de régulation des transports exerce depuis 2015 un contrôle sur l'économie des concessions autoroutières.