Organisation et gouvernance du service public de l'emploi

Fondements et architecture institutionnelle

Le service public de l'emploi (SPE) constitue l'ensemble des institutions et des dispositifs concourant au placement, à l'indemnisation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Son organisation repose sur une architecture complexe, fruit de réformes successives qui ont cherché à concilier pilotage national et ancrage territorial.

La loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a profondément remanié ce paysage en fusionnant l'ANPE et les Assédic pour créer Pôle emploi, devenu l'opérateur central du SPE. Cette réforme visait à offrir aux demandeurs d'emploi un interlocuteur unique, capable d'assurer à la fois l'inscription, l'indemnisation et l'accompagnement vers le retour à l'emploi. Depuis le 1er janvier 2024, Pôle emploi est devenu France Travail en application de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, marquant une nouvelle étape dans la coordination des acteurs de l'emploi et de l'insertion.

L'article L. 5311-1 du Code du travail définit les composantes du SPE : l'État, France Travail (ex-Pôle emploi), l'Unédic (gestionnaire de l'assurance chômage), l'Afpa (formation professionnelle des adultes) et les organismes spécialisés. L'article L. 5311-3-1 du Code du travail confie à l'État la mission de veiller à la complémentarité et à la coordination des différents intervenants du SPE, notamment les missions locales, les Cap emploi, les maisons de l'emploi et les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE). Cette mission de coordination peut être déléguée à la région, conformément au mouvement de décentralisation engagé par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Le rôle de la région et des collectivités territoriales

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a renforcé le rôle des régions en matière de développement économique et de formation professionnelle. La région élabore un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) qui intègre la dimension emploi-formation. Elle est compétente pour la formation professionnelle des demandeurs d'emploi et coordonne, sur son territoire, les actions en faveur de l'emploi.

Les départements conservent une compétence essentielle en matière d'insertion, notamment à travers le RSA et les programmes départementaux d'insertion (PDI). Le bloc communal (communes et intercommunalités) intervient quant à lui par le biais des maisons de l'emploi, des missions locales et des PLIE, contribuant ainsi à l'animation territoriale de la politique de l'emploi.

Cette répartition des compétences entre niveaux de collectivités n'est pas exempte de difficultés. Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2017 consacré à la puissance publique et aux plateformes numériques, a souligné la nécessité d'une meilleure articulation entre les acteurs pour éviter les doublons et garantir la lisibilité du service rendu aux usagers.

Les opérateurs spécialisés du SPE

Les Cap emploi sont des organismes de placement spécialisés (OPS) investis d'une mission de service public. Ils assurent la préparation, l'accompagnement, le suivi durable et le maintien dans l'emploi des personnes en situation de handicap. Chaque année, ces structures accompagnent plus de 220 000 personnes handicapées et plus de 150 000 employeurs. Leur pilotage est assuré conjointement par l'État, l'Agefiph (Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées), le FIPHFP (Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique) et France Travail. Depuis 2022, un rapprochement opérationnel entre Cap emploi et France Travail a été engagé afin de proposer un lieu unique d'accompagnement aux travailleurs handicapés.

Les maisons de l'emploi (MDE), créées par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, sont portées par les collectivités territoriales. Elles ont pour mission de développer une stratégie territoriale partagée, de participer à l'anticipation des mutations économiques, de contribuer au développement de l'emploi local et de réduire les obstacles culturels ou sociaux à l'accès à l'emploi. Elles constituent un lieu de coopération entre collectivités territoriales et France Travail, bien que leur nombre ait significativement diminué ces dernières années en raison de la réduction des financements étatiques.

Les missions locales : un accompagnement global des jeunes

Créées à la suite du rapport de Bertrand Schwartz remis au Premier ministre en 1981, les missions locales ont été instituées à partir de mars 1982 par une ordonnance du 26 mars 1982. Elles s'adressent aux jeunes de 16 à 25 ans non scolarisés et visent à favoriser leur insertion professionnelle et sociale.

Leur approche se distingue par son caractère global : au-delà de l'emploi et de la formation, les missions locales interviennent sur les freins périphériques à l'insertion (logement, santé, mobilité, accès aux droits). Le réseau des missions locales compte aujourd'hui 436 structures et plus de 6 800 sites répartis sur l'ensemble du territoire national.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a renforcé leur rôle en les intégrant pleinement dans le dispositif de l'obligation de formation des 16-18 ans. Le Contrat d'engagement jeune (CEJ), mis en place en mars 2022 en remplacement de la Garantie jeunes, confie aux missions locales (et à France Travail) l'accompagnement intensif des jeunes les plus éloignés de l'emploi.

La gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences

La GPEC territoriale (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au niveau territorial) constitue un outil de pilotage stratégique permettant d'anticiper les évolutions économiques et leurs conséquences sur l'emploi et les compétences dans un bassin d'emploi donné. Elle associe les acteurs publics (État, collectivités, opérateurs du SPE) et les acteurs privés (entreprises, branches professionnelles, partenaires sociaux).

L'article L. 5311-3-1 du Code du travail mentionne expressément la mise en oeuvre de la GPEC territoriale parmi les missions de coordination de l'État. Cet outil permet notamment d'identifier les métiers en tension, d'anticiper les reconversions professionnelles liées aux transitions écologique et numérique, et de structurer une offre de formation adaptée aux besoins du territoire.

À retenir

• Le service public de l'emploi repose sur une pluralité d'acteurs (France Travail, missions locales, Cap emploi, maisons de l'emploi, PLIE) dont la coordination incombe à l'État, avec possibilité de délégation à la région.
• La loi du 13 février 2008 a créé Pôle emploi par fusion de l'ANPE et des Assédic ; depuis 2024, l'opérateur s'appelle France Travail (loi du 18 décembre 2023).
• Les missions locales, héritières du rapport Schwartz de 1981, proposent un accompagnement global aux jeunes de 16 à 25 ans couvrant emploi, formation, logement et santé.
• Les Cap emploi assurent l'accompagnement spécialisé des personnes en situation de handicap vers et dans l'emploi.
• La GPEC territoriale permet d'anticiper les mutations économiques et d'adapter les politiques d'emploi et de formation à l'échelle d'un bassin d'emploi.