L'expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée

Genèse et fondements de l'expérimentation

L'expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD) s'inscrit dans une réflexion ancienne sur l'effectivité du droit à l'emploi, consacré par le Préambule de la Constitution de 1946 en son alinéa 5. Ce texte dispose que "chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi". Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de ce principe, tout en précisant qu'il ne s'agit pas d'un droit subjectif directement invocable (CC, décision n° 83-156 DC du 28 mai 1983).

L'initiative TZCLD a été portée par ATD Quart Monde et son président Patrick Valentin, partant du constat que le chômage de longue durée engendre un coût social considérable (prestations sociales, pertes fiscales, conséquences sanitaires) qui pourrait être réorienté vers la création d'emplois utiles au territoire. La loi n° 2016-231 du 29 février 2016 a autorisé cette expérimentation pour une première phase sur dix territoires pilotes à partir de 2017.

La loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique a prolongé et élargi l'expérimentation à de nouveaux territoires. Une deuxième phase a ainsi été lancée en 2021, portant progressivement le nombre de territoires habilités à plusieurs dizaines.

Le mécanisme des entreprises à but d'emploi

Au coeur du dispositif TZCLD se trouvent les entreprises à but d'emploi (EBE). Ces structures, généralement constituées sous forme associative ou coopérative, ont pour finalité première non pas la maximisation du profit mais la création d'emplois en CDI pour les personnes privées durablement d'emploi (PPDE). Les PPDE sont définies comme les personnes inscrites depuis plus d'un an comme demandeurs d'emploi ou éloignées du marché du travail depuis une durée équivalente.

Le financement des EBE repose sur le principe de la réallocation des coûts du chômage. Le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée finance une partie de la rémunération des salariés embauchés, en considérant que ces dépenses se substituent aux allocations, minima sociaux et autres coûts induits par le chômage de longue durée. Ce fonds est alimenté par des contributions de l'État, des départements, de France Travail et d'autres collectivités volontaires.

Les EBE développent des activités non concurrentielles avec le tissu économique local existant. Il s'agit d'activités utiles au territoire mais non pourvues par le marché : recyclage, services aux personnes âgées, entretien d'espaces naturels, conciergerie de quartier, ressourcerie, etc. Un comité local pour l'emploi (CLE) veille, sur chaque territoire, à ce que les activités des EBE ne créent pas de concurrence déloyale avec les entreprises locales.

Les six principes fondateurs

L'expérimentation TZCLD repose sur six principes structurants qui la distinguent des dispositifs classiques de politique de l'emploi.

Le premier est l'exhaustivité territoriale : sur chaque territoire engagé, un emploi doit pouvoir être proposé à toute personne privée durablement d'emploi qui en fait la demande. Ce principe rompt avec la logique de sélection et de contingentement qui caractérise habituellement les dispositifs d'insertion.

Le deuxième est l'embauche non sélective. L'emploi est adapté à la personne et non l'inverse : il est produit en fonction des savoir-faire, des capacités et des aspirations de chaque individu, sans critère de sélection préalable lié à la qualification ou à l'employabilité.

Le troisième est la qualité de l'emploi. Les personnes recrutées bénéficient d'un CDI, ce qui leur assure une stabilité professionnelle et leur permet de participer pleinement à la gouvernance de l'EBE.

Le quatrième est le temps choisi. Les personnes embauchées déterminent elles-mêmes leur temps de travail, en fonction de leurs contraintes personnelles et de leur état de santé.

Le cinquième est l'emploi-formation : l'emploi proposé doit permettre aux salariés d'acquérir de nouvelles compétences et de construire un parcours professionnel.

Le sixième est la création nette d'emplois. Les activités développées par les EBE doivent être supplémentaires, c'est-à-dire qu'elles ne doivent pas entrer en concurrence avec les emplois existants sur le territoire mais au contraire soutenir le tissu économique local.

Bilan et limites de l'expérimentation

Les évaluations conduites par le comité scientifique présidé par Olivier Bouba-Olga et par l'IGAS (Inspection générale des affaires sociales) dressent un bilan nuancé de l'expérimentation. Du côté des résultats positifs, le dispositif a permis à des personnes très éloignées de l'emploi de retrouver une activité professionnelle stable, avec des effets notables sur leur santé, leur inclusion sociale et leur estime de soi.

Cependant, plusieurs limites ont été identifiées. Le coût par emploi créé apparaît élevé par rapport aux projections initiales, la réallocation des coûts du chômage ne couvrant qu'une partie du financement. L'impact territorial attendu (dynamisation du tissu économique local, effet d'entraînement) ne semble pas s'être pleinement matérialisé à ce stade. La question de la non-concurrence avec les entreprises locales s'est révélée difficile à garantir dans la pratique, certaines EBE développant des activités proches de celles d'acteurs privés préexistants.

L'expérimentation TZCLD soulève également des questions plus larges sur le droit à l'emploi et sur le modèle économique de la lutte contre le chômage de longue durée. Elle interroge la frontière entre emploi marchand et emploi aidé, ainsi que la capacité des pouvoirs publics à garantir effectivement un emploi à chaque citoyen qui le souhaite.

Contexte socio-économique : la pauvreté laborieuse

L'expérimentation TZCLD prend un relief particulier au regard du phénomène des travailleurs pauvres. Selon l'Insee (données 2019), environ 1,2 million de personnes en France exercent un emploi tout en disposant d'un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté (918 euros par mois pour une personne seule). Plus largement, 2,1 millions de personnes travaillent et perçoivent moins de 1 102 euros mensuels, soit moins de 60 % du niveau de vie médian. Ces chiffres rappellent que l'accès à l'emploi ne suffit pas toujours à garantir des conditions de vie dignes, ce qui renforce la pertinence d'un dispositif centré sur la qualité de l'emploi et le temps choisi.

À retenir

• L'expérimentation TZCLD, autorisée par la loi du 29 février 2016 puis prolongée par celle du 14 décembre 2020, vise à proposer un emploi en CDI à toute personne privée durablement d'emploi sur un territoire donné.
• Les entreprises à but d'emploi (EBE) créent des emplois supplémentaires et non concurrentiels, financés en partie par la réallocation des coûts du chômage de longue durée.
• Les six principes fondateurs (exhaustivité territoriale, embauche non sélective, qualité de l'emploi, temps choisi, emploi-formation, création nette d'emplois) distinguent TZCLD des dispositifs classiques d'insertion.
• Le bilan de l'expérimentation est contrasté : effets positifs sur l'inclusion des personnes, mais coût élevé et impact territorial encore limité.
• Le dispositif interroge la portée du droit constitutionnel à l'emploi consacré par l'alinéa 5 du Préambule de 1946.