L'organisation du transport public de personnes : compétences et autorités organisatrices

Le cadre juridique du transport public de personnes

Le transport public de personnes constitue un service public dont l'organisation relève historiquement des collectivités territoriales et de leurs groupements. La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 a posé les fondements de l'organisation institutionnelle des transports publics en France, en consacrant le droit au transport comme un droit fondamental permettant à chaque citoyen de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité.

Ce cadre a été profondément remanié par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), qui a substitué la notion de mobilité à celle de transport, élargissant ainsi le champ d'intervention des collectivités à l'ensemble des modes de déplacement, y compris les mobilités actives, partagées et les nouvelles formes de mobilité. Le Code des transports, entré en vigueur le 1er décembre 2010, rassemble désormais l'essentiel des dispositions législatives applicables.

Les autorités organisatrices de la mobilité

La notion d'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est centrale dans l'architecture du transport public de personnes. La LOM de 2019 a généralisé cette appellation en remplacement de l'ancienne notion d'autorité organisatrice de transport urbain (AOTU). Les AOM sont chargées d'organiser les services de transport public sur leur ressort territorial, ce qui comprend la définition des dessertes, la fixation des tarifs, le choix du mode de gestion et le financement du service.

Au niveau local, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon (collectivité à statut particulier créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014) exercent de plein droit la compétence d'organisation de la mobilité. Les communautés de communes peuvent également exercer cette compétence si elles s'en sont saisies. En l'absence de prise de compétence par la communauté de communes, c'est la région qui exerce la compétence d'AOM locale sur le territoire concerné, en application de la LOM.

Au niveau régional, la région est l'autorité organisatrice des transports ferroviaires régionaux de voyageurs (TER) depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, après une phase d'expérimentation lancée en 1997. La région organise également les services routiers interurbains depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, qui a transféré cette compétence des départements aux régions.

En Île-de-France, l'organisation des transports relève d'un régime spécifique avec Île-de-France Mobilités (IDFM), établissement public à caractère administratif qui a succédé au Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).

Le mécanisme de contribution au service ferroviaire régional

L'article L. 2121-3-1 du Code des transports prévoit un dispositif permettant aux AOM intercommunales (métropoles, communautés urbaines) et aux syndicats mixtes auxquels ces intercommunalités ont transféré leur compétence mobilité de contribuer financièrement à un service ferroviaire régional de voyageurs ou à un service en gare. Cette contribution est justifiée par la nécessité de répondre à un besoin spécifique identifié sur le territoire de l'AOM ou d'assurer un surcroît de desserte au-delà de ce que la région prévoit dans le cadre de ses propres compétences.

Ce mécanisme traduit une logique de cofinancement entre niveaux de collectivités. Il permet aux grandes intercommunalités, dont les besoins en matière de desserte ferroviaire peuvent excéder l'offre régionale standard, de financer des services complémentaires. Cette disposition illustre la complémentarité entre l'AOM régionale (compétente pour le service ferroviaire de base) et les AOM locales (qui peuvent enrichir l'offre sur leur territoire).

L'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais est également mentionnée par le texte, ce qui reflète la gouvernance particulière de la mobilité dans l'agglomération lyonnaise, où coexistent la métropole de Lyon et le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL Mobilités).

Les modes de gestion du transport public

Les AOM disposent d'un choix entre plusieurs modes de gestion pour l'exploitation des services de transport public. La gestion directe (régie) permet à la collectivité d'exploiter elle-même le service. La gestion déléguée passe par la conclusion d'un contrat de concession de service public ou d'un marché public avec un opérateur privé ou public. Le règlement européen (CE) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 (dit règlement OSP) encadre l'attribution de ces contrats de service public de transport de voyageurs par chemin de fer et par route.

La LOM a introduit l'obligation progressive d'ouverture à la concurrence des services de transport public, conformément au règlement européen (CE) n° 1370/2007 et au quatrième paquet ferroviaire adopté par l'Union européenne. Pour les services conventionnés de transport ferroviaire régional, cette ouverture est effective depuis le 25 décembre 2023, la région pouvant désormais choisir son opérateur par mise en concurrence.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours du service public de transport, notamment dans l'arrêt CE, Sect., 29 janvier 1932, Société des autobus antibois, qui a reconnu le caractère de service public industriel et commercial (SPIC) au transport public de voyageurs, avec les conséquences qui en découlent en matière de régime juridique applicable aux relations avec les usagers et le personnel.

Le financement du transport public de personnes

Le financement du transport public repose sur plusieurs sources. Le versement mobilité (VM), anciennement versement transport, constitue la principale ressource affectée. Il s'agit d'une contribution des employeurs de plus de 11 salariés, dont le taux est fixé par l'AOM dans la limite de plafonds définis par la loi (articles L. 2333-64 et suivants du CGCT). Ce taux varie selon la nature de l'intercommunalité et la présence ou non d'un transport en commun en site propre.

Les recettes tarifaires (billettique) constituent une deuxième source, généralement minoritaire dans le financement global. Les dotations de l'État, les subventions d'investissement et les emprunts complètent le dispositif. Le mécanisme de l'article L. 2121-3-1 du Code des transports ajoute une possibilité de contribution volontaire des AOM locales au service ferroviaire régional, créant ainsi un canal de financement complémentaire.

La dimension constitutionnelle et européenne

Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution), qui fonde la compétence des collectivités en matière d'organisation des transports. Le droit de l'Union européenne impose par ailleurs des obligations en matière de libre concurrence et de transparence dans l'attribution des contrats de service public de transport.

Le règlement (CE) n° 1370/2007 établit les règles applicables aux compensations de service public et aux droits exclusifs accordés aux opérateurs de transport. La Cour de justice de l'Union européenne a précisé l'articulation entre ce règlement et les directives sur les marchés publics et les concessions (CJUE, 21 mars 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker, aff. C-266/17 et C-267/17).

À retenir

• Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont les collectivités et groupements compétents pour organiser les services de transport public sur leur territoire, depuis la LOM du 24 décembre 2019.
• La région est l'AOM pour les transports ferroviaires régionaux (TER) et les services routiers interurbains, tandis que les intercommunalités (métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération) sont AOM locales.
• L'article L. 2121-3-1 du Code des transports permet aux AOM locales de cofinancer un service ferroviaire régional pour répondre à un besoin spécifique ou assurer un surcroît de desserte.
• Le versement mobilité est la principale ressource dédiée au financement du transport public de personnes.
• L'ouverture à la concurrence des services de transport public s'inscrit dans le cadre du règlement européen (CE) n° 1370/2007 et du quatrième paquet ferroviaire.