L'organisation du transport ferroviaire national de voyageurs

Le cadre institutionnel du transport ferroviaire national

Le transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national constitue un service public dont l'organisation relève de la compétence de l'État en sa qualité d'autorité organisatrice. Cette compétence, consacrée par l'article L. 2121-1 du Code des transports, traduit le rôle historique de l'État dans la structuration du réseau ferroviaire français, depuis la loi du 11 juin 1842 relative à l'établissement des grandes lignes de chemin de fer qui a posé les bases d'un réseau en étoile centré sur Paris.

La notion de service d'intérêt national se distingue des services d'intérêt régional, dont l'organisation a été progressivement transférée aux régions. La loi du 13 février 1997 portant création de Réseau ferré de France, puis la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et enfin la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire ont profondément remanié l'architecture institutionnelle du secteur. Le groupe public unifié SNCF, créé par la réforme de 2018, comprend la société nationale SNCF (société mère), SNCF Voyageurs (exploitant) et SNCF Réseau (gestionnaire d'infrastructure).

L'État exerce sa compétence d'autorité organisatrice à travers plusieurs instruments. Il conclut avec SNCF Voyageurs un contrat de service public pour l'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET), aussi appelés trains Intercités. Ces lignes, qui assurent des dessertes structurantes du territoire mais ne sont pas rentables sur le plan commercial, bénéficient d'une compensation financière de l'État. Les services à grande vitesse (TGV), en revanche, sont exploités par SNCF Voyageurs à ses risques et périls sur un modèle commercial.

Le schéma national des services de transport

L'article L. 1212-3-1 du Code des transports prévoit l'élaboration d'un schéma national des services de transport, qui fixe les orientations de l'État en matière de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national. Ce schéma s'inscrit dans une planification plus large de la politique des transports, aux côtés du schéma directeur des infrastructures de transport.

La loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019 (dite LOM) a renforcé cette dimension programmatique en créant le Conseil d'orientation des infrastructures et en inscrivant la programmation des investissements dans une trajectoire pluriannuelle. Le schéma national doit articuler les enjeux d'aménagement du territoire, de transition écologique et de performance économique du système ferroviaire.

L'ouverture à la concurrence

L'un des bouleversements majeurs du transport ferroviaire national réside dans l'ouverture progressive à la concurrence, imposée par le droit de l'Union européenne. Le quatrième paquet ferroviaire, adopté en 2016, prévoit l'ouverture obligatoire à la concurrence des services ferroviaires nationaux de voyageurs. La loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transposé ces exigences en droit français.

Deux modalités d'ouverture coexistent. D'une part, l'accès libre (open access) permet à toute entreprise ferroviaire titulaire d'une licence et d'un certificat de sécurité d'exploiter des services commerciaux sur le réseau ferré national, à ses risques et périls, depuis décembre 2020 pour les services nationaux. L'Autorité de régulation des transports (ART), autorité administrative indépendante créée par la loi du 8 décembre 2009, veille à ce que ces nouveaux entrants bénéficient d'un accès équitable au réseau. D'autre part, l'attribution de contrats de service public par appel d'offres devient progressivement obligatoire pour les services conventionnés (TET). L'État peut toutefois recourir à l'attribution directe dans certains cas prévus par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le cadre juridique de cette ouverture, notamment dans son avis du 11 juillet 2018 relatif à la compatibilité du nouveau pacte ferroviaire avec le droit de l'Union européenne.

Les services routiers de substitution

L'article L. 2121-1 du Code des transports inclut dans la compétence de l'État l'organisation des services de transport routier effectués en substitution de services ferroviaires. Cette disposition vise les situations dans lesquelles des liaisons ferroviaires sont remplacées, temporairement ou définitivement, par des services d'autocar. Le recours à ces substitutions s'est développé, notamment pour certaines lignes de trains d'équilibre du territoire jugées insuffisamment fréquentées.

Cette problématique renvoie au débat récurrent sur le maintien des « petites lignes » ferroviaires. Le rapport Spinetta de 2018 avait préconisé l'abandon de certaines lignes peu fréquentées au profit de solutions routières, suscitant une vive controverse. Le rapport du préfet Philizot, remis en 2020, a proposé une approche plus nuancée fondée sur une classification des lignes de desserte fine du territoire en trois catégories selon leur état et leur pertinence.

Le financement du système ferroviaire

Le transport ferroviaire national repose sur un modèle de financement complexe. SNCF Réseau perçoit des redevances d'infrastructure (péages) versées par les entreprises ferroviaires pour l'utilisation du réseau. L'État contribue au financement par des dotations budgétaires, notamment pour les TET et pour la régénération du réseau. La reprise par l'État de 35 milliards d'euros de dette de SNCF Réseau, effective au 1er janvier 2020, a constitué un assainissement financier sans précédent, conditionnant la transformation de la SNCF en société anonyme.

L'Autorité de régulation des transports exerce un contrôle sur la tarification de l'infrastructure, afin de garantir que les péages ne constituent pas une barrière à l'entrée pour les nouveaux opérateurs dans le contexte de l'ouverture à la concurrence.

À retenir

• L'État est l'autorité organisatrice des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national, compétence distincte de celle des régions pour les services d'intérêt régional (TER).
• Le schéma national des services de transport (article L. 1212-3-1 du Code des transports) fixe les orientations stratégiques de l'État pour le ferroviaire national.
• L'ouverture à la concurrence, issue du quatrième paquet ferroviaire européen et transposée par la loi du 27 juin 2018, repose sur deux mécanismes : l'accès libre (open access) et la mise en concurrence des contrats de service public.
• L'Autorité de régulation des transports (ART) veille à l'accès équitable au réseau ferré national et contrôle la tarification de l'infrastructure.
• Les services routiers de substitution relèvent également de la compétence de l'État lorsqu'ils remplacent des liaisons ferroviaires nationales.