L'organisation constitutionnelle des collectivités territoriales et la décentralisation différenciée

Le cadre constitutionnel des collectivités territoriales

L'article 72 de la Constitution de 1958 énumère les catégories de collectivités territoriales de la République : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Il précise en outre que toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, ce qui réserve au législateur le pouvoir de modifier la carte territoriale.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a enrichi considérablement ce cadre. Elle a inscrit dans la Constitution le principe de l'organisation décentralisée de la République (article 1er), consacré le droit à l'expérimentation des collectivités territoriales (article 72, alinéa 4) et renforcé les garanties d'autonomie financière (article 72-2). Le Conseil constitutionnel veille au respect de ces principes, notamment en censurant les atteintes disproportionnées à la libre administration (CC, 12 août 2004, n° 2004-503 DC, Loi relative aux libertés et responsabilités locales).

Parmi les collectivités à statut particulier, on peut citer la Ville de Paris, la métropole de Lyon, la Collectivité européenne d'Alsace, la collectivité territoriale de Corse et les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique. Ces statuts dérogatoires permettent d'adapter l'organisation administrative aux spécificités locales.

Les grands principes régissant la décentralisation

La décentralisation repose sur plusieurs principes structurants. Le principe de libre administration garantit aux collectivités la capacité de s'administrer par des conseils élus et de disposer d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Le principe de subsidiarité, introduit par la révision de 2003, prévoit que les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, également inscrit à l'article 72, interdit à une collectivité d'exercer un pouvoir hiérarchique sur une autre, même lorsqu'elle est désignée comme chef de file pour l'exercice d'une compétence partagée. Ce principe n'exclut cependant pas les mécanismes de coopération et de coordination, comme les schémas régionaux prescriptifs introduits par la loi NOTRe.

Le contrôle de légalité exercé par le préfet, représentant de l'État dans les collectivités, a remplacé depuis les lois Defferre de 1982 l'ancien contrôle de tutelle a priori. Désormais, le contrôle s'exerce a posteriori par voie de déféré préfectoral devant le tribunal administratif. Le Conseil d'État a précisé les contours de ce contrôle dans plusieurs arrêts de principe (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains, sur les pouvoirs de police).

La loi 3DS et la décentralisation différenciée

Publiée le 21 février 2022, la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS) a marqué une étape importante dans l'évolution du droit des collectivités territoriales. Elle s'inscrit dans le prolongement du droit à l'expérimentation reconnu par la Constitution et de la loi organique du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations.

Le principe de différenciation permet aux collectivités de même catégorie de disposer de compétences différentes selon les caractéristiques de leur territoire. Cette logique rompt avec l'uniformité traditionnelle de l'organisation territoriale française, héritée de la Révolution. Concrètement, la loi 3DS a transféré ou délégué de nouvelles compétences dans des domaines variés : la transition écologique, le logement, les transports, la santé et la cohésion des territoires.

Le principe de différenciation doit toutefois être concilié avec le principe d'égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel admet les différences de traitement entre collectivités lorsqu'elles sont justifiées par des différences de situation objectives ou par des motifs d'intérêt général, et qu'elles sont proportionnées à l'objectif poursuivi (CC, 17 janvier 2013, n° 2012-661 DC).

À retenir

• L'article 72 de la Constitution fixe la liste des catégories de collectivités territoriales et réserve au législateur le pouvoir d'en créer de nouvelles.
• La révision constitutionnelle de 2003 a constitutionnalisé l'organisation décentralisée, le droit à l'expérimentation et l'autonomie financière des collectivités.
• Le principe de non-tutelle interdit à une collectivité d'exercer un pouvoir hiérarchique sur une autre, ce qui n'exclut pas les mécanismes de chef de file.
• La loi 3DS de 2022 introduit le principe de différenciation, permettant des compétences adaptées aux spécificités territoriales.
• L'ensemble de ces principes doit se concilier avec le principe d'égalité devant la loi et le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État.